黎明 公共管理学 第二版 完整笔记(9)

道上进行的，按照市场机制的要求去管理，经济气候是企业管理主要影响因素。 （四）物质基础

①政府管理需要的物质资源来源于税收或发行债券，其耗费资源是公共的。政府经费预算属于公共财政支出，不能任由公共管理人员支配，必须公开化，接受纳税人监督。 ②企业管理所需物质资源主要源于企业投资的回报，来源于企业获取的利润，管理耗费属企业“内部事务”，是自主的，他人无权干涉。 （五）管理人员

①政府主要管理人员是选举或任命产生，选拔政府管理人员依赖于其政治才干和政治倾向性，由专门部门或机构相对独立加以考核评估。管理人员具有职业化、终身化趋向。

②企业管理中，管理人员一般根据其能力聘用，能力本身起决定作用。由于“职业生存”的威胁，所以企业管理人员办事往往有更高效率。

（六）绩效评估：政府管理绩效评估偏重社会效益，企业管理绩效评估强调经济效益。

（七）擅长的任务①政府：政策实施，保证公平，防止歧视和剥削，保证服务事业连续性和稳定性，加强社会凝聚力。②企业擅长：执行复杂任务，模仿其他组织成功做法，提供需要迅速适应变化的服务产品，提供纷繁复杂的服务，提供时尚的服务。

二、政府与企业的联系。三种模式，区别是政府对企业管理程度不同，政府与企业联系不同： （一）政府规制型——美英模式：这种模式以美国和英国为主要代表，主要特点： 1.充分鼓励自由竞争3.不制定政府经济计划和系统的产业政策

2.主要用财政和货币政策来调控市场 4.对企业依法实行必要而严格的管制 （二）政府引导型——欧洲模式：以德国和法国为主要代表，基本特点：

1.自由竞争与政府控制并存 2.经济杠杆与政府引导并用 3.经济增长与社会福利并重 （三）政府主导型——东亚模式：以日本、韩国、新加坡为代表，基本特点：

1.政府用严厉规制迫使企业遵守市场规则3.利用计划和产业政策引导企业按指定方向发展 2.利用利益机制诱导企业行为 4.通过行政指导说服企业服从政府意图

三、我国政府与企业关系中存在的问题

①产权不清、“所有者缺位”，使国有企业既不独立，又不受制约

②以产值为核心的“政府承包责任制”强化了政府对国有企业的干预，导致政企不分 ③大多数国有企业的艰难处境，加重了它对政府的依赖 ④传统企业人事制度，是政企不分脐带 ⑤片面政企分开论，使政府放松对企业监督

四、改善我国政企关系的措施

①建立产权清晰、权责明确的内外约束机制。大型国企公司制改革；小型国企民营化。

②加强对国有企业经理的管理：企业董事会行使经理任免权；建立经理人员的监督激励机制。

③重塑政府的政绩考核指标：强调质量、效益等指标；对基础设施、公用事业等设立具体考核指标。 ④政府为国有企业解困创造良好的制度、市场环境：建立良好的政企关系，制度环境、市场环境主要指社会保障制度、企业联合改组兼并破产制度、银行金融制度等。

第四节 政府与社会的关系

社会：指一个特定民族国家范围内除国家机构、制度外的个人、群体及它们之间联系的总和。

一、政府与社会的联系

1.制度供给的视角：制度供给不足或短缺的现象。政府供给和社会供给是制度供给基本模式。

2.市民社会的视角：市民社会与政府彼此独立又相互影响相互制约。①政府承认市民社会独立性，为其提供制度性保障，对其进行必要干预和调节；②市民社会具有制衡政府的力量 ，为民主奠定了坚实的基础。 3.政治合法性的视角：政治的合法性取决于社会成员的接受和承认。

二、政府与社会关系中存在的问题 。处理两者关系时，理论与实践上存在两种偏颇：

①过分夸大政府作用。导致：政府过分替代社会，与社会处同构状态，社会生活过度政治化；

②过分夸大社会作用。导致：政府权威不足，缺乏超越社会力量实现所代表的普遍制度利益的能力，缺少为民众自愿接受和服务的权力合法化基础，政府维持和巩固受到挑战。 （一）政府与社会关系中缺失社会带来的问题

1.社会自主性缺失，可能造成社会虚弱及社会对政府依赖，使社会最终失去自身发展的动力。

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2.那些不同于政府的个人目标受到强力压制不能实现，最终造成个人、社会对政府的疏远与冷漠，甚至引发社会对政府的反抗。

3.体制外活动导致政府与社会的离异，政府能控制的社会资源因此越来越多地流失。

4.导致社会对自身发展冷漠。社会对政府目标没兴趣，不能满足自身目标，对未来失去信心。 （二）政府与社会关系中政府权威不足带来的问题

1.过多否定作为强制力的国家政权在社会生活中的地位和作用，使国家社会政治生活呈现愈益明显的分散化倾向。

2.社会主义制度建立后,国家作为社会管理的强制性机构依然有继续存在的必要性，市场原则不可能完全取代非市场原则。过分强调社会自治，会助长分裂主义倾向和妨碍经济的发展。

三、改善政府与社会关系的措施

以市场为中介，建立中国“强政府强社会”模式，保持二者的动态平衡。市场为政府提供经济繁荣的基础、为社会提供民主自由的可能；发挥制衡监督作用，保证权力不被滥用。 （一）明确良好政社关系的发展目标

1.政府与社会关系达到良性互动，“小政府、大社会”模式保证目标得以实现。

2.“小政府、大社会”是：转变政府职能，精简政府机构，扩大社会自治功能，即在转变政府职能、 调整政府机构、规范政府行为的同时，充分发挥社会自身作用，把由政府包办的社会事务交还个人、企业事业单位和其他社会组织。

（二）按“小政府”的客观要求改革政府

1.转变政府职能：组织公共物品的供给、发挥知识人才的作用、运用法律手段加强宏观调控；重新确立政 府职能的合理界限 。

2.改革政府机构：加强机构改革法制化：①机构设置与管理的程序化；②制定机构各部门设置的实体法； 3.规范政府行为：政府行为纳入科学化、规范化、法制化轨道。 （三）按“大社会”的内在要求改革社会：

1.提高社会自治能力：提高部分政府职能的社会化程度，转变依赖政府观念、调动群众参与社会管理的积极性、扩展社会自主发展的资源和空间、提高成员素质、增强参与意识、提高自我管理能力。 2.培育社会中介组织：规范中介组织行为；制定参与、竞争和行为的规则、道德标准和服务规范。 3.建立社会对政府监督制约机制：克服政府主观随意性和短期行为，健全信访、协商、对话制度

4.建立相关社会制度保障体系：使政府从过多直接管理社会事务中解脱出来，建立劳动就业和退休保障体系、社会安全保障体系、环境生态保护体系等。

第五节 政府再造

一、政府再造的含义

德国行政学家塞顿托夫观点：政府再造：通过“政府再造工程”去重塑社会，引导、管制及控制经济、社会发展。政府再造不只注意政府在量方面的成长，更注意质方面的改变。

“政府再造”一词揭示出政府改革的本质，即政府改革涉及国家与社会、政府与市场、政府与市民、政府与企业诸多关系的调整；涉及政府治理观念、结构、方式和方法的变革；涉及政府内部组织、运作程序的调整，涉及政府外部关系的变革。

二、西方国家的政府再造模式

（一）西方国家政府再造的背景

1.经济时代的要求：迅速的技术革新，改变着人类社会；经济全球化趋势明显，各国之间经济竞争激烈；受过教育的公众对命令式管理产生反感，要求自主权；公民关注参与公共服务意识增强

2.现实的政治背景：官僚政治体制极力推崇“理性”与“效率”，政府公务文员丧失了使命感和主创精神，且导致政府专业分工过细，机构臃肿不堪，部门交叉重叠，行政效率低下。

3.现实的社会背景：政府对市场干预过度，导致公共服务高投入低产出、高福利低效率问题。 （二）西方国家政府再造的特征

1.与行政环境变化相适应。新的时代，行政系统要不断调整自身结构，以谋求于新环境的动态平衡，政府再造与信息社会的要求相适应，是时代变革的必然产物。

2.着重于政府如何运作。政府再造的主要目标的化解政府在公共服务供给方面存在的危机，运行的总体模式是用市场竞争驱动型的合同管理代替传统的官僚制管理，具体方法是合同承包、业绩评估、战略规划，公务人员的官僚行为转化为企业家行为。

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3.广泛采用私营部门的管理方式。例如打破政府垄断、实行全面质量管理与目标管理、成本—效益分析 、物质激励等，商业性公共服务完全采用私营化、企业化方法管理。 4.基于美国各级政府尤其是州与地方政府的改革实践。

5.重新探索政府与社会的关系。 政府是讲究质量、追求效率的“企业型”组织；政府公务人员是有责任心的“企业经理和管理人员”；政府工作以公众需求为导向，提供高质量、高效率的公共服务。 （三）西方国家政府再造的采取措施：

1.资格认定：对进入公共服务领域的社会组织进行资格审查，保证其资质，降低风险。 2.建立准入制度：通过公平、公正、公开的准入制度，防止歧视、垄断和行政腐败。 3.进行监督与调查：经常检查公共物品和公共服务的质量，处理各种投诉与问题。

4.订立合同：政府承包单位作为合同的平等双方，围绕标的、数量、质量和权力、义务确定各自权限。政府依据合同关注公共产品与服务的质量和效果，将操作经营自主权留给承包单位。

5.创立公司合伙企业：政府与私营企业组织合作组建企业，弥补资金不足、对市场反应迟钝等缺陷。 6.提供补助贷、贷款、借款担保：政府对学校、科研单位、非营利机构等公共服务组织进行经济资助，支持其正常运转，鼓励他们的积极性。

7.给予奖赏、奖励与赠予：政府设奖鼓励，可以是个人、社会组织更有效地进入公共服务领域。

政府在提供公共服务中积极引入市场竞争机制，依托各类社会组织克服政府垄断经营的弊端，运用合同承包、绩效测评、目标管理等方法进行管理。政府再造要求政府培育独立市场主体，发挥社会力量作用，包括公营部门、私营部门、非营利组织的作用。

（四）针对不同的公共组织和服务项目，采用不同的管理方法：

1.政府通过市场准入、法律保护、监督检查等手段，准许私营部门参与竞争，政府负责监督，实行间接监控。适宜于商业性公共服务领域，如供水、供电、电信、公园管理。

2.政府通过签订合同、授予经营权、提供经济资助等手段，委托社会组织生产，规定公共服务的目标与要求。适宜于微利或无利经营领域，以及投资风险大、回收周期长的部分基础设施。

3.政府直接投资建设，直接经营管理。对投资规模投资风险巨大、私营组织不能或不愿介入的特大公共工程，对强烈体现公共权力、政治目标的公共服务项目，如公立学校、国防设施等。

三、西方国家“政府再造”理论对我国的启示

“政府再造”是西方国家特定社会经济政治背景的产物，在某种程度上体现公共服务改革发展的一般规律。学习借鉴西方国家“政府再造” 理论，要求政府必须高效、精干、廉价。 引入市场化管理方法，提高政府行政效率，引入市场化管理方法，建立政府再造模式：

（1）既抛弃西方国家混淆公私经营部门的差别、完全私有化等错误做法，又应借鉴其成功之处，推进我 国政府改革。政府公务人员需要企业家般创造精神，需要结合国情探索中国特色公共服务市场化管 理方法。需要政府创建良好法律与制度环境，解决市场化过程中的问题。

（2）政府在投融资方式上放开管制。改变传统政府直接投资的方式，创建新的投融资制度；

（3）要求政府积极培育社会力量。由不同的社会组织承接完成原属于政府的公共服务职能，协助政 府办理具体事务，为企业提供信息与咨询服务，起到沟通政府与企业的作用。

四、我国政府的再造模式

（一）从效率行政典范到民主行政典范：政府是公共利益的代表；重视行政资源的有效利用以及公共服务的公平，实现社会正义；政府决策应具有开放性，重视社会公民的参与。 （二）从控制导向的管理到服务导向的管理：施政目标由民众期望和合法期待决定；民主评估的绩效考量；政府传输服务；对使命、顾客、成果的认同；办事考虑民众的实际情况；民众参与领导。 （三）从只强调发挥政府的作用到强调发挥政府、市场共同作用。 （四）从国家单独治理到国家与社会共同治理。

（五）从政企不分、政府管制到政企分开、放松管制。①改革政企关系，国有企业逐步性竞争性生产和经营领域退出，压缩国有企业规模；②政府公共管理职能与企业的经营管理职能彻底分离，是企业真正成为市场主体；③引入竞争，通过贸易自由化、放松准入、停止补贴和支付转移等方式提高企业竞争力；④完善国有企业激励机制和制约机制，既赋予企业更大经营自由权，又引入稽查机制、业绩评议等监督机制。 （六）从中央集中权力到适度的地方分权：给予地方政府必要的权力，让地方政府有更多因地制宜的灵活性，发挥地方发展经济的积极性和创造性。

（七）从官僚组织到适应型组织：①对环境具有开放性，强调将公众视为顾客的公共服务导向；②实行政策制定与执行分离，强调战略管理；③改变组织机构，是组织机构扁平化，减少管理的层次和环节；④改

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变组织内部集权结构，授予下级职能；⑤重视决策参与和组织参与；⑥建立网状型沟通；⑦强调团队精神以达到对团队的整合与控制；⑧建立跨部门与多功能的咨询组织。

（八）从人治到法治。政府必须要法律规制、服从法律，接受法律约束和控制，使公民各项权利得到保障。

第十章 非政府公共组织

第一节非政府公共组织概述

一、非政府公共组织的内涵：指那些独立与政府与企业之外的不以盈利为主要目的得各类社会组织。 二、非政府公共组织的特征和主要类型

（一）非政府公共组织区别于其他社会组织的特征有：

1.非政府公共组织必须以一定的法律、法规作为基本的行为准则，从事的活动与服务要有公共性。 2.在公共管理过程中，保证其所从事的管理和服务活动具有客观性和公正性。 3.参与公共管理活动的范围广、领域宽，并提供大量的、直接的服务。

4.参与公共管理活动的形式不断变化，内容更加丰富，适应高度专业化分工和社会化发展的要求。 （二）非政府公共组织的类型（5种）

1.公共事业组织：包括事业单位和民办非企业单位。

①事业单位是指国家为了社会公益目的、由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办视的，从事科学、教育、文化、卫生等活动的社会服务组织。②民办非企业单位是指企事业单位社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事科学、教育、文化、卫生等活动的社会服务组织。

2.公共企业组织：以公共利益最大化而不是以盈利最大化为基本目标的一类特殊的企业组织，负有克服市场失灵的公共政策义务；政府通过投资或控股，对这类企业拥有不同程度的直接控制权，政府的国有企业。 3.社会中介组织：指介与政府和社会之间，参与社会管理，提供中介服务的各类社会组织，主要职责是为社会提供某种专门性服务。以其经济属性看分为：①非营利性中介组织：具有公益性特征。②营利性中介组织，执行性的、服务性的，经营活动有明显的营利行为，存在价值是为市场其他主体提供中介服务如律师事务所、会计师事务所。

4.社会团体：中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织，包括各种工会、共青团、基金会、行业协会等。

5.民间自治组织：指在政府指导下，由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织，如居民委员会、农村村民委员会等。他们有依法成立和公益取向的特点，为本辖区公众提供公共服务、管理公共事务，完成政府委托的公共事务。

三、非政府公共组织的功用

（一）非政府公共组织的社会作用

1.社会服务功能：中介服务：将需要者和提供帮助者联结起来，如各级工会组织。 直接服务：为有服务需求的人士提供直接的服务。

2.社会沟通功能：沟通政府与企业、政府与社会、政府与市场，使社会在市场机制的作用下形成新的整合。他一方面向政府反映企业、社会的意见、建议，供政府制定政策、法规时参考；另一方面协助政府做好宣传、指导、监督工作，使其更好地实施法律、法规和政策。

3.社会评价和裁断功功能：对生产和消费的产品做出客观、公正的评价；没有行政级别、不受地域限制， 当事人自由选择的公平独立裁断的组织；

4.社会调节功能：按市场规则在资源配置中起具体调节作用；

5.社会协调代理功能：市场经济需要专门机构代理、协调多元利益格局；

6.倡导社会文明职能：非政府组织倡导的关心人类、坚持人道主义精神及其社会价值观，具有提高公民素 质、倡导社会文明的积极作用。

非政府公共组织发挥社会作用的主要途径：即传统途径与现代途径。

传统途径：非营利组织以宗教名义、以地方具有名望的组织的名义，种类与作用相当有限。

现代途径：非营利组织以契约外包、特许权、辅助制、购买券、志愿服务、自助服务等形式提供各种服务，作用更广泛、影响更深入。

（二）非政府公共组织的政治功用

1.政府合法性的资源供给者：法理型统治合法性资源由法律制度构成，根本原因是人民对规范自己的制度的认同。政府合法性作为一种公共物品，只能由市民社会（公共领域）赋予。

2.政府权力的监督者：为人类自由结社提供了空间，以公共利益为目标，保护人类整体利益为宗旨，通过

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有组织的活动唤起民众的公共意识，监督影响政府公共决策，是制衡政府权力的重要社会力量。 3.民主价值观的培育者：非政府公共组织自由结社、自我管理社会生活中逐步形成自觉自治原则； 4.公民参政素质的促进者：培养公民正确参政意识；提高参政技能，引导理智参政。 （三）非政府公共组织在中国转型时期所拥有的独特功能

1.促进政府职能转变：承担政府为适应市场经济体制转移出的部分经济、社会职能；

2.培育和规范市场：作为市场经济支持体系，不隶属于政府行政机构，能够公平公正客观； 3.推动企业经营机制转换：政企分开需要非营利组织加强企业间横向联系和政府纵向联系； 4.形成自律性的社会秩序：使社会与政府分离，通过整合依靠社会自律形成社会秩序。

第二节 非政府公共组织的发展状况及趋势

一、非政府公共组织在国内外的发展 二、非政府公共组织的内在局限性

1.志愿组织的非志愿性：非营利活动所需开支与非政府公共组织能募集到资源间存在巨大缺口。 志愿性缺失还表现在：①慈善活动的狭隘性；②慈善组织的家长作风；③慈善组织的业余性。

2.独立组织的非独立性：非政府公共组织理论上应是独立于企业和政府之外的，现实发展中，三者间界限十分模糊，部分非政府公共组织与企业的活动没有区别。 一些非政府公共组织受资助者影响，去开展体现资助者价值的活动，失去了其本身的独立性。

3.政府职能的虚假转移：非政府公共组织的兴起表面看是政府职能转移的过程，事实上并不能完全说明政府职能就完成了转移。政府职能转移有着复杂的社会背景，存在着不确定性。

4.受到责任和腐败问题困扰：非政府公共组织成立的初衷是为公益事业，随着组织发展，结构和人员朝官僚化方向发展，最终导致组织公益目标被置换成争取资金、为了组织自身的利益。特别是规模较大、资金较多的组织 ，存在公共责任缺乏问题。

三、非政府公共组织的发展趋势

（一）非政府公共组织在西方国家的发展趋势

①努力提高知名度；②明确法律地位；③密切与政府的合作；④大力倡导慈善捐助 ⑤提高公众的信任度；⑥实施专业化发展战略；⑦非政府公共组织的全球化 （二）非政府公共组织在中国的发展展望：要清醒看到现实存在的积极因素：

1.社会基础在改善。随着经济发展社会繁荣，人们关心社会公益事业，凡事依赖政府的观念已被打破，人们通过互助协商方式解决问题，为中国非政府公共组织发展提供重要的文化基础。

2.政治民主化在推进。多元化趋势使政府不再是社会生活特别是社会公共事务领域的惟一主宰，单位制度观念淡化，基层政权选举为代表的政治民主化稳步推进，有利非政府公共组织发展壮大。 3.公民参与意识在增强。公民社会参与热情高涨，公众参与机制逐步发展健全。

4.非政府公共组织自身能力在提高。非政府公共组织在面临各种挑战和机遇面前，能力正逐步提高。 5.相关法制规范体系的建立。我国政府正在建立非政府公共组织登记管理方面的法制规范体系。 （三）促进我国非营利组织发展的措施 （第一版删减） 1.鼓励建立政府与非政府公共组织间合作关系；

①政府应认识到非政府公共组织的优势作用，鼓励促进其发展：贴近基层专业创新客观公正方式多样手段灵活，是政府和市场的有益补充； ②非政府公共组织应摆正与政府的位置：是友好合作，不是对抗和取代 2.创造良好的环境培育非政府公共组织发展；非政府公共组织产生发展的前提：国家政治体系高度制度化；经济发展程度足以突破财政限制；社会自治传统、公民保护自我权利意识形成。 3.政府制定扶持非政府公共组织发展的相关法律、政策； ①改革成立制度：取消许可批准制，实行登记备案制

②取消“挂靠制”，保证非政府公共组织具有民间性等特性：成为民办官管的组织 ③建立完善的行政管制和司法管制制度：管制追惩，正确引导

④建立监督和评估政策：管理非政府公共组织的主要手段，建立社会信用。 4.非政府公共组织积极加强自身的建设；

①坚持民主作风，支持社会多元格局，促进社会自我管理改善；

②提高人员素质，加强人员管理：有效激励机制、民主科学的领导决策机制；

③保持对弱势群体的关怀：争取参与权利，争取社会公正，避免两极分化，维护安定团结； ④加强科学研究，保持创新能力：新技术、新生产方式、新社会组织方式。

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