黎明 公共管理学 第二版 完整笔记(7)

目的在于明了环境对组织的重要影响，并指导组织对环境的变迁作出反应，以获得长期的竞争优势。 好的战略计划包括： ①战略范围；②资源分配；③本身战略范围的机会和威胁、④最佳协调作用，使资源配置和竞争优势相互协调。 2.战略规划的步骤

①达成初步共识，组成战略管理团队即战略管理小组。通过三步发挥作用：

一、搜集信息和理念；二、综合信息和理念三、抉择。注意阶段转换中根据标准确定行动优先程度。 ②构建组织理想。政治权威网络和众多利益相关者的要求形成公共部门的环境背景，导致公共部门目标模糊不清。以理想代替目标帮助管理者在这种环境中正确引领其组织。

③进行环境分析。战略管理注重组织环境分析评估。环境分析的主要任务在于通过对组织内部形势和外部环境的系统分析，掌握公共组织内部优势和劣势，了解公共部门外部的机会与威胁。

④确立战略议程。确立议题处理的先后顺序。需要定期检查修正战略议程，保持动态性。

⑤制定备选战略。以SWOT分析为基础，考虑组织理想的前提下，提出具体处理战略议程每个议题的行动方案。常采用渐进式战略，在机会和威胁间取得平衡。 ⑥作出战略抉择。综合比较选择最优。

战略管理环境分析评估方法：SWOT分析。目前战略管理与规划领域广泛使用的分析工具，其主旨在于通过了解本组织的优势和弱点，抓住组织外部的机会，规避组织外部的威胁，从而制定行动战略的方法。 经过SWOT 分析，一个组织可以有不同的战略匹配和选择。如：

①SO战略（strengths－opportunities，优势－机会）：是发挥组织内部优势、利用外部机会的战略，所有组织及管理者都期望可以利用自己的优势，并抓住外部环境所提供的机会。

②WO战略（weakness－opportunities，弱点—机会）：目标是利用外部机会来弥补内部弱点。运用这一战略的基础是，组织存在外部机会，内部存在弱点，妨碍着外部机会的实现。

③ST战略（strengths－threats，优势—威胁）：利用优势，回避或减轻外部威胁的影响。

④WT战略（weakness－threats，弱点—威胁）：减少内部弱点的同时，规避外部环境威胁的防御性战略。 （二）战略实施：将构想转换为现实，注重行动效率。具体涉及三方面活动： 1、建立与组织战略相适应的有效的组织结构。

（1）原因：组织结构决定目标政策的制定，影响所有战略实施活动；组织结构决定资源配置。 （2）设计组织结构的原则： ①组织结构选择应与组织实施的战略相一致；②组织结构应有弹性； ③合理安排职位；④责权相符；⑤控制幅度适当 （3）组织结构设计步骤：

①分析组织战略选择及未来环境对组织结构的要求，结合现有结构优劣分析，明确组织结构变动方向； ②依据设计原则形成几个可供选择的结构模式方案； ③由战略管理小组召集专家选择合适的结构模式 （4）模式转换：①渐进式：平稳，少摩擦；②激进式：彻底完整；震动风险大 2、合理配置资源

①优先考虑战略资源配置；②对组织内部资源进行再分配；③请求资源筹集 ，保证战略实施可能性。 3、建立良好的沟通协调机制，克服变革阻力。

①对战略拥护者：增强信念、介绍推广、邀请加入战略管理小组

②对战略反对者：防止其消弱拥护者力量、防止结成反对同盟、沟通妥协至少保持中立协议 ③对未确定的利益相关者：加大解释宣传、表明战略受支持率、促使其加入支持者队伍。

（三）战略控制：是监督战略实施过程，评估战略实施的绩效，并依据评估结果调整、修正，甚至终止战 略的一种活动。

1、战略控制的内容：

（1）前提控制。对诸如组织外部环境、内部形势等形成组织战略的基础因素进行系统、连续的监控，以确定组织战略形成的前提是否依然成立，有否发生变化，发生何种变化及发生变化的原因等。如果前提发生变化，相应的战略也应随之变化。

（2）实施控制。看战略实施是否按预定轨道前进，资源配置是否恰当，战略实施实际结果是否达到预期目标，战略实施是否按原计划完成等。这一过程的关键是建立明确的绩效评估指标。对战略实施的监控，是确认组织战略能否继续成功实施的前提。

（3）战略调整。通过对战略前提和实施的控制，依据组织所呈现的具体情况及发展趋势，做出持续战略、修正战略、重组战略或是终止战略的决定。 2、战略控制的方法

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（1）预先控制方法。特点：先确定战略控制标准；编制控制对象行为程序，即战略实施计划；根据预定程序实现战略目标。防患未然，及时纠偏，避免时间滞后，减少资源浪费。由于环境不确定性，并不适用。 （2）反馈控制方法：设有信息的反馈系统，预定的程序在反馈信息的作用下会自动调整。 优点：保证目标实现又具有一定灵活性适应性；缺点：事后调节资源浪费；

（3）动态控制方法：特点：控制标准确定后，不预先设计控制程序，紧随目标，随机应变决定控制行为。面向未来但环境不确定性更大，控制难度更大。

四、公共部门战略管理的问题与改进

（一）公共部门战略管理的问题：

1.公共部门战略管理的问题存在七种主要的批评意见：

（1）描述失实。正式的战略计划过程被描述得比实际情况或所能做到的更具逻辑性和分析性。设计过于抽象，对在任何人类组织中起作用的社会—政治的动态现象未予考虑。

（2）过程过于呆板。面对要作出快速反应、迅速变化和动荡不定的外部环境时，显得过于迟钝。

（3）正式的过程与创造性和革新相违背。战略计划过程自身是改革和创新的，但在有的情况下，可能会有与创造性和改革观念相对抗的倾向。

（4）公司部门差异使得引入出现一系列问题。公私部门差异巨大使在将企业战略管理引入公共部门时出现一系列问题。战略管理在私营部门中的成绩表明它是有相当效果的模式，但把它完全照搬到公共部门就会产生问题。如目标问题，公共部门发现很难给自己的行动确定清晰的目标。

（5）责任问题。如战略是组织制定的，其内容若损害政治官员的利益，会造成追究责任的问题。当战略是政治过程总体的组成部分时，它应是排斥政治的，不应将责任问题与战略问题挂钩。

（6）目标设定的困难。公共部门由于自身公共性，往往存在多重目标，这些目标间又经常相互冲突或矛盾。组织目标含糊不清使公共部门组织在设计战略目标时困难重重。

（7）公共部门行政人员短暂任期造成的问题。公共部门行政人员频繁调动与战略管理长期性产生矛盾，既影响战略管理持续性与连贯性，也影响决策者对实行战略管理的积极性。

2. 塞繆尔 保罗对公共部门战略发展计划的目标与手段角度分析，认为存在的制约因素： （1）对目标选择的制约因素。战略管理目标选择的灵活性有限。 （2）可供公共部门战略管理执行人员选择使用的手段有限。

（3）目标与手段的配合经常受到制约。目标与规划应紧跟瞬息万变的情况加以调整。 （二）公共部门战略管理的改进

1.战略管理思维比计划更重要。积极应对环境变化和挑战。

2.重视战略规划与战略实施间的有效配合。打破部门障碍，建立目标和手段相结合的组织机构和工作程序，重视各级管理人员对战略规划设计的广泛参与。

3.重视战略管理的实施。保证战略实施的持续性、长期性、循环往复的过程。 4.重视战略管理过程中良好的沟通协调机制的建立。 5.重视组织长期目标的设计。

第二节 公共部门绩效管理

一、绩效管理概述

（一）公共管理中的绩效概念 。绩效：是效率（efficiency）和效能（effectiveness）总和，效率是产出与投入比率的测量，效能是实际成果与原定预期成果的比较，前者适用一切能将投入和产出量化或货币化的场合，后者用于收益无法用货币来计量的场合。具体包含三部分： 1.公共管理的成本或目标。

①公共管理成本：指行政活动中消耗的人力、物力、财力、信息、空间、时间、权威、信誉等各种有形无形资源的总称。公共管理的资源是稀缺的，绩效一定受成本的限定和约束。 ②公共管理目标：公共部门通过自己的管理活动希望达到的预期结果。

2.公共部门的产出与效益。（1）公共部门产出：指公共管理活动所形成的结果，可能是有形的或无形的。 ↓（3）效益的类型： （2）公共管理效益：指公共部门产出对社会所产生的影响。 ①根据时间跨度，可以将其分为近期效益、中期效益和远期效益。

②根据内容和范围，公共管理效益可以分为经济效益、政治效益和社会效益。 ③根据效益的方向，公共管理效益可以分为正面效益和负面效应。

④根据人们的认识程度，可以将公共管理效益分为显性效益（短期效益）和隐性效益（长期效益）。

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3.公共管理成本（或目标）与收益（或后果）的比较。

公共管理绩效是将公共管理的产出或效益与公共管理成本（或目标）相比而得到的结果。 （二）公共服务中的绩效管理： 1、绩效管理的概念和内容

（1）绩效管理（Performance Management）：是在设定公共服务绩效目标的基础上，对公共部门提供公共服务的全过程进行追踪监测，并作出系统的绩效评估的过程。它是公共管理者的主要职责。 （2）绩效管理过程最基本的功能活动：

①绩效指标化：管理者必须设计一套足以衡量组织目标实现的指标系统

②绩效监控：对组织绩效进行持续性的检测、记录与考核，以作为绩效评估和改进组织绩效的依据。 ③绩效评估：是依据绩效指标对各个部门管理过程中的投入、产出、中期成果、最终成果所反映的绩效进行评定划分等级：包括组织绩效评估（公共管理）、个人绩效评估（人力资源管理） 。

总之，公共部门绩效管理是由收集绩效信息，确定评估目标、划分评估项目、进行绩效测定，使用评估结果的行为体系，是持续提高管理绩效、不断促进有效管理的过程。 2、绩效管理的作用

（1）使公共管理的责任落到实处：

①支出得到公民认可按合法程序进行；②资源有效利用；③资源用于实现预期目标

（2）能较好地满足服务对象的不同要求：合理精细的指标设计绩效管理，较好满足民众要求。 （3）体现公共管理的结果导向的精神：公共行政学强调过程投入，忽视结果导致浪费、形式主义、 官僚主义；公共管理是结果导向，不是程序和规则导向，有效促进服务品质的提升。 （4）满足了评估组织绩效和个人绩效的双重要求。有效促进组织整体绩效的提高。

3、时间角度看，绩效管理的意义： ①建立了一种诱因机制（incentive mechanism），激发人的工作热情和 动力。 ②提供了一种管理工具。是公共部门有效资源配置的重要手段。

二、公共部门绩效评估指标的选择。常见的是用反映公共部门绩效价值取向的“4E”（经济（Economic），

效率（Efficiency），效能（Effectiveness），公平（Equity））概念来构建指标体系。 1.经济：经济指标一般指投入到管理项目中的资源量。

要求以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。

2.效率： 投入与产出之间的比例关系，效率关心的是手段问题，这种手段经常以货币方式体现。 效率类型：①生产效率，指生产或提供服务的平均成本。

②配置效率，指组织所提供的产品或服务是否能够满足的不同偏好。 3.效能： 指公共服务符合政策目标的程度，常以产出与结果之间的关系加以衡量。

公共服务性质上很难界定及量化，不适用效率指标。效能便成为衡量公共服务的重要指标。 效能分类：①现状的改变程度；②行为的改变幅度。

4.公平：关心的问题在于“接受服务的团体或个人是否受到公平的待遇；需要特别照顾的弱势群体

是否得到更多社会照顾” 。具体困难：是在市场机制中难以界定，在现实中也比较难以测量。

（二）确定公共部门绩效评估指标的要求：

1.客观性：用客观、公正的手段获取数据和信息，以真实、准确、完整地反映绩效的好坏、优劣。

2.可比性：使用统一的、量化的统计手段评价绩效，适当参考同行业的评价指标体系用以确定指标的权重。 3.时效性：有目的地使用分别反映长期目标、短期目标实现的指标，有利于正确地反应绩效水平 。 4.易操作性：设定的指标尽可能地简明、可测，以降低绩效评估的操作成本和机会成本。 5.综合性：多途径、多方面了解情况，选用信息最全面的部门数据；对绩效的评估注重全方位多角度进行。

三、公共部门绩效评估指标体系的建构

建立公共部门绩效评估体系，包括三方面内容：①建立一套有效的绩效评估制度，包括目标任务的确定，考核指标的计算，分析评估，奖惩措施以及监督工作的实施等方面的内容；②建立科学合理的绩效评估指标体系；③把公共部门的绩效评估置于全社会监督之下。

（一）政府绩效的测评标准和方法 1、标准：①数量标准 ②质量标准 ③时效标准（速度和时限）

2测评方法↓： ④费用标准（劳动时间尺度；物力和财力消耗尺度）。 （1）职能测定法：各级公共机构是否有效地发挥职能、实现组织目标，是测量行政效能的基本标准。 ①首先，确定每项职能的指标，分为理想标准和必须达到的标准分别确定最高和最低分数； ②同时，确定主要目标和次要目标的权重；

③然后，按照实际情况计算每种行政效能的实得分数，以此比较管理效能的高低。

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（2）费用测定法：分为单位费用法、计件费用法和人均费用测量法

（3）标准比较法：采用公认的标准或由专家设立的标准，以此为尺度与特定的管理后果进行比较。 达到标准的，为效率优良或及格；未达到标准的，为效率不足。

（4）要素分析法：通过对诸种要素的分析和评价，根据实况按标准评分，将所得分数相加，其总和 就是效率高低的尺度 。各种管理要素的集合包括人员、经费、物资材料、组织 机构、管理制度和方法。

（二）公共部门绩效评估的指标体系 （四方面：业绩、效率、效能和管理成本）

1. 业绩:（1）政府部门为社会经济活动提供服务的数量和质量：基础设施、法律法规、主导产业 （2）政府管理目标的实现情况：就业、物价、经济增长、国际收支、资源配置、国民收入等 （3）政策制定水平与实施效果：财政、货币、产业政策等 （4）政府管理效益：税收、支出、人才、投资等

（5）政府管理社会效果：社会公平正义、犯罪人数比例、人身财产安全程度等。

2. 效率:（1）公共管理效率：指在实现既定目标基础上，投入的工作量与获得的工作效果之比。

（2）公共部门效率：公共部门机关和公共管理者从事公共管理活动所取得的成果、社会效益同所 消耗的人力、物力、财力、时间的比例关系。

（3）测量指标：数量、质量、时效、费用、能力发挥水平、系统要素与系统整体运行状况等。 3. 效能：（1）公共管理的效能，指公共部门履行职责的状况及由此产生的影响。是组织预期目标达成的 程度，集中反映公共部门工作的社会成效。

（2）效能的类型：①社会效能：公共组织目标和手段的正确性；政府组织实现目标的能力 ②群体效能：结构优化程度，集体功能发挥是否符合组织目标。

（3）考核方面： ①行为合理化水平：公共决策科学、民主监督有效、廉洁勤政高效、政策有效 运用、立法满足要求、政治体制及时改革； ②政府机关效能：是否有合理完善 的制度；是否依法行政、推行政务公开、提高办事效率、开展优质服务。 4.管理成本。公共管理成本：指公共部门管理行为所占用和耗费的资源及其程度，包括：

①为维持政府机构运转所产生的费用，包括：公共部门占用的人力物力财力；公共部门支出；国债 ②为履行其职能所产生的投入，如发展教育、科技等投入。

四、公共管理绩效的改进

（一）影响公共部门绩效的因素

1.外部因素：（1）政治因素：国家政治稳定，政治生活民主化、法制化是公共管理活动正常进行的基本条 件，也是公共管理高效化的前提。

（2）经济因素：国家经济发展状况是提高行政效率的物质基础，公共管理体系的结构与功能要与经 济发展的类型和水平相适应。

（3）社会因素：社会集团、社会风气对公共管理绩效产生影响。

（4）科学技术因素：行政效率提高，很大程度取决于现代科学技术在行政管理活动中的运用情况。 2.内部因素:（1）组织因素①机构设置：公共管理机构功能是否齐全；行政机构是否精简；权责是否明确 ②职位的设置；③管理各环节的衔接。 （2）人员因素：人与事的关系；行政人员素质。 （二）公共部门绩效管理中的困难

（1）绩效管理的重要前提是将所有绩效都以量化的方式呈现出来，据此进行绩效衡量。但大多公共 服务的品质好坏很难用客观具体的数据来衡量。

（2）功能相同的公共组织有地区性差异，规模大小不同，以同样绩效指标衡量绩效，并不公平。 （3）绩效管理成效取决于绩效指标制定是否周全、合理、客观，是否能涵盖该组织的重要绩效。 （4）绩效管理的结果有赖于可靠的信息。

（5）公共管理价值取向的多元性，利益机制的复杂性，使公共部门绩效评估的利益取向定位和价值 取向定位具有更多的争议性和主观性，阻碍公共部门有效实施绩效管理。 （6）公共部门绩效改革最棘手的挑战：强硬国家管理系统强加的僵化的制度。 （三）改进公共部门绩效的策略（实践创新、理论创新） 1.改进公共部门绩效的实践创新

（1）操作层面的基本思路：在组织上严格实行战略管理，在员工人力资源管理诱因上采取绩效薪俸 制度，两者互相配合，是组织目标和个人目标高度统一起来。

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（2）建立高绩效管理目标的意义：通过明确责任与权力，摒弃官僚制逐步改变行政文化，使公务人 员更负责任运用公共资源，提高公共产品与服务质量，为公民提供更优良生存与发展环境 。 2.改进绩效的理论创新

（1）组织修炼论为学习型组织发展提供了方向

组织修炼论（Organization discipline）认为，未来竞争是组织的竞争，组织竞争力的本质是组织素质，为提高组织素质，必须进行组织修炼。“组织修炼”是采用系统思考的方法使组织向“学习型组织”转变。 学习型组织具有五种技能或“修炼”： 第一，自我超越（Personal mastery）

①自我超越就是不断地理清个人的真实愿望，客观地认识现实；学习如何扩展个人能力；

②建立个人愿景是超越自我的前提，重要性方法是保持创造性张力；创造性张力是，是愿景与现实间保持差距，从而产生一种推动人们去创造并实现个人愿景的力量。

③自我超越成功与否很大程度上取决于领导者能否身体力行，做出表率。 第二，改善心智模式（improving mental models）

①“心智模式”指由过去的经历、习惯、知识素养、价值观等形成的基本的、固定的思维方式和行为习惯。 ②良好的心智模式帮助管理者做出有效和及时的决策，继而获得良好的组织绩效。 第三、建立共同愿景（building shared vision）。 共同愿景是被组织成员共同认可、向往、渴望的未来状态； 它既要体现组织成员的共同愿望，又能体现组织未来的远大目标。

第四、团队学习（team learning）。 是发展团队成员整体搭配与实现共同目标能力的过程，包括转换对话及集体思考的技巧，以便群体发挥出超乎个人才华总和的巨大能量。目的是要获得优于任何个人见解的意见和知识，而并非赢得对话，驳倒对方。

第五、系统思考（systems thinking）。 系统思考是一种整体性的思考方式，是一种看清复杂状况背后结构的修炼。①观察环状因果的互动关系；②观察一连串的变化过程；③观察整体；④把人们看做改变现实的主动参与者；⑤从对现状只做反应转为创造未来。

组织修炼对管理者提出的要求：①建立共同愿景；②评估组织状况；③组织策略；④组织变革。 （2）知识联盟论为组织创新提供了新的路径

知识联盟论（Knowledge linkage）：两个或更多独立的公司按照一定的协议，由科技人员和经理层相互协作，共同开发研究，交流知识和信息，所得的成果由这些公司分享。知识联盟可以是战术上的，也可以是战略上的。 特征：①学习和创造知识是联盟的中心任务②知识联盟比产品联盟更紧密。

③知识联盟的参与者范围极其广泛④知识联盟比产品联盟具有更大的战略潜力。 第三节 公共部门的目标管理。公共部门在投入产出计量上的困难使效率分析法运用范围相当有限，更多时候，运用将成果与目标进行比较的效能分析。公共部门绩效管理中，目标设定非常重要。公共部门组织目标设定后，必须通过对目标的管理才能实现目标。

一、目标管理（Management by objectives，MBO）

（一）目标管理的含义

组织目标：组织通过组织活动所希望达到的后果，这种状态和结果通常可用一系列数量来表示。一 旦目标确定，它就成为引导组织行为的重要的激励和方向。

目标管理：是指对组织目标的管理：由参与管理的各方面制定目标，并经过自我管理和自我控制等 管理方式，建立各级人员的责任心和荣誉感，最终以实现组织绩效的一套系统管理方式。 （二）目标管理涵义的变化阶段

1.作为一种管理哲学阶段。作为理念提出，难以作为管理方法付诸实施； 2.作为绩效评估工具的阶段。组织各部门设定短期绩效目标，实施自我考评；

3.整合组织与个人目标阶段。①参与：组织成员参与；②学习：个人发展目标与组织目标相融合； 4.重视长期和战略后果阶段。兼顾短期和长期目标；

5.系统改善生产力的阶段。目标管理有效运用必须整合关键管理活动，成为一套管理系统。

二、目标管理的过程

（一）设定组织目标： 设定过程中要注意：

1.透彻分析判断组织拥有的资源实力，可调动资源的多寡，组织存在的问题和相对优势所在，由此判断自己有无核心专长。 2.透彻分析组织外部环境及构成环境的因素的未来变化。 3.组织目标一旦设定就成了组织计划工作的前提或依据。 4.组织目标应可量化，即可用一系列相应指标来反映和计量。 （二）目标的具体化

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