黎明 公共管理学 第二版 完整笔记(6)

（一）公共问题的界定。1.公共问题的概念与特性

（1）公共问题的概念：指社会成员在公共生活中共同受到广泛影响，具有不可分性、与公共利益密切相关的那些公共性社会问题。公共性是公共问题与社会问题相区别的最本质、最内在特性。

社会问题是指由社会的现实状态与社会公众期望之间的差距而引起的矛盾和冲突，具有广泛性和持续性特征。社会问题包含私人问题和公共问题。

（2）公共问题的特性：①影响的广泛性②影响的不可分性和公共性 2.公共问题的分类

（1）按地域和行政区划分：全球性公共问题、全国性公共问题、地区性公共问题和社区性公共问题。 （2）按公共问题点的性质划分：

①管制性公共问题：指宪法和法律框架的完善问题，社会秩序的稳定和社会治安、社区治安等问题。共同特性为：以和谐的社会秩序为目标、权威性的强制规则为后盾，需要有强制性公共权利的管理主体解决。 ②基础性公共问题：包括宏观经济稳定、地区经济的发展、全球性或地方性公共设施的发展、社区性公共福利增进等方面的问题。需要适当的高绩效的制度安排和公共权威机构加以解决。

③服务型公共问题：包括社会保障、医疗卫生、社区服务等问题，都以公众为直接服务对象，以公众现实的利益要求是否得到保障和满足为目标；公众是直接的受益者。

④保障性公共服务：生态和环境、人口和人口结构、能源等方面的问题，其严重程度及解决与否，构成了社会发展的“外部环境”

（二）决策目标的确立。决策者通过采取某项行动方案所要达到的预期效果。合理的决策目标应满足： ①目标必须具体明确，有的放矢。②目标必须切实可行③目标必须系统化④决策目标必须灵活可调 （三）决策方案的设计：是针对公共问题，依据决策目标，设计实现目标的各种可能性方案 （四）决策效果的预测。预测包括两方面：

①分析、判断决策对象在决策作用下可能发生的种种变化，提示其发展中的各种趋势，充分估计可能发生的不利因素和潜在问题，有助于实现制定出补救、应变措施。②分析、判断实施过程中决策环境的变化。 （五）决策方案的选择。对设计出来的各种备选方案进行评价、比较和权衡利弊，从中选出比较满意的方案。选择标准：①决策方案要有利于决策目标的实现，体现出尽可能大的效益。②实现目标所承担的风险尽可能小。③方案要有可行性（包括：技术可行性、经济可行性、政治与行政可行性）。④方式实施后的副作用（即负面效应）尽量可能少。

四、我国公共决策系统的优化

（一）公共决策科学化：指在科学理论的指导下，遵循决策原则和程序，应用现代科技手段，通过各种方案的选择，达到方案最优化。

实现要求：①建立健全公共决策系统；②遵循科学的决策原则；③提高决策参与人员的素质。

（二）公共决策民主化：是指在决策过程中要充分保障人民群众充分行使参与决策的民主权利，广泛听取各行各业专家、学者的意见和建议，使决策目标体现广大人民群众的根本利益和要求。

1.把民主机制引入决策系统：①发扬民主作风，正确处理好民主与集中的关系；②依靠集体决策 2.重视发挥参谋咨询人员在决策中的作用

①保障参谋机构的相对独立性；②在咨询机构内提倡民主气氛，鼓励不同观点的自由讨论。 3.提高政治生活透明度，实现决策目标的民主化

①建立重大问题通报制度；②强化对决策的新闻舆论监督；③增强社会公众参与决策的意识和水平。 （三）公共决策法制化：指以国家的宪法和法律为依据，本着体现人民意志，反应决策过程规律的原则进行决策，并使决策者的权力和行为受到法律的约束和人民群众的有效监督。 1.理顺公共决策主体关系，完善决策规则2.充分发挥决策监控子系统的作用

3.决策程序法治化：加以防范的程序有：①调查程序；②方案设计程序；③可行性论证程序 第二节 公共政策管理

一、公共政策与公共管理

（一）公共政策概念：

公共政策是公共行为主体（主要公共权威当局），在职能范围内为某一特定目的（如解决处理某项公共问题或满足某项公众需要，达成公共利益或公共目标），经过政治活动（或协调）所选择的行动方案，并通过公共管理过程实现这一特定目标的过程。在公共政策过程中发展出的各项方针、原则、策略、措施、计划和行为规范的总和是公共政策的主要表现形式。

（二）公共政策与公共管理的关系：公共政策的品质水平与公共管理的绩效有关。

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1.公共管理贯穿于公共政策过程始终 2.公共管理是公共政策实施的重要手段

二、公共政策的性质

1. 公共政策的利益倾向性：公共政策是在满足具有统治地位利益集团要求的前提下追求社会利益最大化的，带有明显的利益倾向性。

2.公共政策的目标导向性：①公共政策主要体现优势利益集团的价值取向②阶段性政策构成的一组政策目标都是指向总目标。③实质是问题导向，及公共政策的主要目的在于解决社会问题。 3.公共政策的合法性与强制性：主要指内容的形式上合法；实施以强制权为保障。

公共权威机构：指对公民个人的行动或私营部门及其他社会组织的行为具有治制权和合法权的机构。 4.公共政策的稳定性与时效性：①公共政策的基本目标是稳定的，稳定性性表现在政策的连续性和价值导向的一致性。②政策的时效性和可变性：时效性是指公共政策是在一定时期内起作用；可变性指随着外界因素的变化，政策要做出相应的调整或终止。

5.公共政策的多样性和多效性：公共问题的多样性、综合性、政策效果不可预测性。

三、公共政策的设计：

（一）公共政策问题：1.公共政策问题及特点。特点：（1）相互关联性（2）主观性（3）可变性 2.公共政策问题的发现、提出与确认

（1）公共政策问题的发现、提出与确认的途径：

①公共组织公共管理过程中发现问题的存在加以注意；②各利益集团通过政治途径反映问题。 ③部分公民、民间组织或媒体，通过呼吁或请愿方式提出问题，引起公共决策机构关注。 ④专家、学者以发表学术研究论文方式提出社会问题和解决这些问题的建议。 （2）判别和确定公共政策问题的准则：

①具有公共性的公共问题。②公共政策问题应是影响程度大的问题。

③应是社会公众普遍关心、强烈要求解决的问题。④政府及其公共组织职权范围内的问题。 3.公共政策问题分析

⑴公共政策问题分析准则：①客观、清晰地描述政策问题②减少政策问题的传递层级 ③明确政策问题的目标④坚持全面分析和重点分析相结合。

⑵公共政策问题分析一般程序：思考问题→划定问题边界的轮廓→收集整理有关数据资料→列出目标→界定政策适用范围→概算成本与收益→检查并确认问题。

⑶政策问题分析方法：类比分析法，假设分析法，原因分析法，系统分析。

4.公共政策议程：政策问题列入公共部门议事日程，公共部门讨论纳入公共决策阶段的过程。 公共问题进入公共政策议程的基本条件：

①具备问题觉察机制②社会政治系统必须建立有利于信息传递和反馈机制③民主的国家政治体制④社会各政治团体和利益集团能够发挥应有的作用⑤有完善的社会舆论监督机制。 （二）公共政策制定 1.公共政策制定的原则

①公正无偏原则：公共政策首要目标是维护社会公平正义。 ②资源集中配置原则：将稀少的资源集中于策略性项目上。 ③个人受益原则：政策最终受益者落实到一般人民

④延续性原则：从发展变化的角度考虑方案的延续性、可行性，以切合实际。

⑤有预见力的挑战性原则：政策目标制定需要稍高于政府现有能力资源以维持组织活力。 ⑥信息完备原则：系统整体观点出发，实现政策目标间的政策手段形成信息网路，而形成相互协调的系统。 ⑦一致性：目标与目的，目的与行动一致性；目标内在一致性；政策外在一致性 ⑧弹性政策原则：政策必须具有弹性或缓冲以保证政策随环境条件的改变而调整。 2.公共政策制定基本步骤

①确立公共政策目标：个人、社会、组织间多目标协调，体现公众利益道德规范法律法规； ②估计需要：指对于特定群体（指目标群体）的状况，决策者所希望予以补救的范围和程度。 ③确定要达到的具体目的：需要的数量、针对的特定人口、所需时间

④设计公共政策方案：轮廓设计（提出一种或多种方案；制定行动原则、指导方针基本措施策略等） 细节设计（形成适用、可行、具有操作性的具体方案）

⑤评估公共政策方案：对设计出的备选方案的科学性、科学性、预期效果等内容的综合评定。 内容包括：价值评估、效益评估、可行性评估、平等分析、协调性评估、风险性评估。 ⑥选定公共政策方案：五步骤：报告准备、外界评论、内部审核、方案修正、回馈。

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⑦设计执行：叙述说明作业程序；明确执行责任；明确管制程序：方案、经费、时间监测。

3.公共政策的合法化：经过一系列法定程序使公共政策方案获得合法地位、具有权威性约束力的过程。

包括两层含义：政治统治的正当性、政策的合法性。

四、公共政策的执行

（一）政策执行在政策过程中的地位与作用：①政策执行是实现政策目标的根本途径；②政策执行可检验 与修正政策；③政策执行是政策过程不可缺少中间环节

（二）政策执行研究的途径 1.自上而下途径：政策制定者为出发点2.自下而上途径：政策执行者为出发点 （三）影响政策有效执行的因素

1. 公共政策问题的性质：涉及问题的复杂程度、范围大小、与其他问题的关联性。 2. 公共政策本身的因素：任何政策有效执行的依赖因素： ①政策的正确性是有效执行政策的根本前提；

②政策的明确性明确，具体政策执行过程简单、容易，效果明显；

③政策资源充足性。包括：人力资源、信息资源、经济资源、权威资源； 3. 公共政策以外的因素： ①目标团体对政策的态度。②执行机构之间、执行机构与目标团体之间的沟通。 ③政策执行人员的素质和工作态度。④其他社会、政治环境对政策执行的影响。 如社会舆论、精英分子等对政策执行所持的态度， 政府组织结构状况等

五、公共政策的评估

（一）政策评估的概念和意义

1..政策评估的概念。政策评估：是利用科学方法和技术，按照一定标准和程序，系统收集相关信息，对政 策过程、政策绩效进行分析判断的行为。政策评估目的在于调整、修正政策和制定新政策。 2.政策评估的意义：①是衡量政策绩效的基本手段②是调整、修正、延续终止政策的重要依据 ③有利政策资源的配置④是政策过程科学化、民主化的必要途径。 （二）公共政策评估的一般标准

①效果指标：效果指政策达成预期效果的程度，可能产生正、负两面。 ②效率标准：效率指政策产出与所使用成本间的关系。

③公正标准：政策执行后导致相关社会资源、利益及成本公正分配的程度 ④政策回应度：政策实施后满足目标社会团体的需要、偏好或价值的程度 ⑤生产力标准：是衡量每项公共政策是否符合社会基本发展方向的根本标准。

（三）政策评估结果的处理方式 ：1.政策方案调整2.政策方案持续3.政策方案终止4.政策方案重组

第三节 公共管理的执行与控制

一、公共政策的执行

（一）公共政策执行的含义：公共政策执行指履行公共政策、实现公共目标、完成计划任务使之达到公共 事物间协调发展实现最大效果的过程。 （二）公共政策执行的原则

1.自觉性原则：要求执行者对公共事务的正确认识和敬业、乐业的精神以及对人民高度负责的态度。 2.持续性原则：指公共管理就其总体和全过程而言，是综合性和非短期行为，需要经过长期不懈努力才能 逐步实现远期目标，必须持之以恒。

3.准确性原则：指对于势在必行的的公共事务，与其迟疑观望、徘徊不前，不如当机立断、雷厉风行。同 时，在错综复杂的公共事务中，要善于抓住主要环节，提高解决问题的准确性和效率。 4.协调性原则：指在公共管理执行中，诸事必须环环紧扣，互相促进、互相协调。另外，要利用社会各种 监督机制，以使执行能按政策、按计划进行。

5.相对强制性原则：执行必须做到令行禁止，不得变相抵制；依法办事，以社会和人民的利益为重。 6.时效性原则：指执行一定要讲究实效。但不能只注重形式，首先要为社会公众谋利益。 （三）公共管理执行的特点

1.执行的政策性：在政府和社会之间、各团体之间都要遵循政策和公共规则，执行者要有很强的政策观念。 2.执行的自觉性：指如果切实可行的公共事务，就应当要求行之有效，并且在执行时提高自觉努力的程度；执行者自觉检查自我行为是否符合政策规范，是否朝着目标、计划和决策的方向前进。

3.执行活动的规则性：公共管理执行要遵循一定的行为规则，执行活动要求法制化、制度化。 4.执行活动受执行人员素质的影响

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公共管理人员是否忠于职守，奉公守法，是否具有高度的责任心直接影响公共管理执行效果

5.执行的综合性：指现代公共管理涉及方方面面，其执行要求全面和全过程保持高度协调，个别、局部的不平衡会影响全局和全过程。因此，必须综合考虑、全面配合，加强各学科的协调，力求不让一个工作环节影响整体的质量和进度。 （四）公共管理执行的模式 1.自上而下的执行模式：

①公共管理组织大多为行政组织，行政组织为集权、层级和金字塔形的，上下级之间形成指挥与命令的关系，上级负责政策制定，下级负责执行。

②该模式讲究科学管理的精神强调功能分工、监督管理、命令统一、专业分工层层节制和依法办事。缺点是过分重视中心而忽视边陲。 2.自下而上的执行模式

①该模式强调应该给予基层官员和地方执行机构自主裁量权，使之能够适应复杂的政策情境。

②优点是它促使我们正视执行过程机关组织之间的互惠性与裁量权；促使我们重视彼此之间的沟通和利益协调。缺点是过分重视边陲而忽略中心。

3.渐进模式。①林德布罗姆提出，其基本思想强调公共管理决策中的保守倾向，新的政策被视为就有政策 的变种。②显著优点是稳定、失误较少；缺点是缺乏创新

4.理性模式：一般表现为渐进模式的反面，该模式力图了解社会中现存的所有价值取向，选择社会价值、 成本效益最高的政策；关注的重点是能够改善公共政策的政策。 （五）公共管理执行的手段

1.行政干预：指如果公共管理属于行政组织范畴，则可以以国家权力为基础，强调垂直领导关系，从上到下，利用行政组织来实现对公共组织部分工作的领导、组织和管理目标，具有控制、制约、协调社会各地区、各部门行政管理目标的功能。

2.经济手段：是指按经济运行规律的要求来管理公共事务的一种方式。通过市场机制引导企业和其他经济组织，使其活动符合整个宏观经济发展目标。

3.法律手段：指以法律为武器，根据法律活动的规律、程序和特点实施公共管理。按行政执法所作的分类，主要有行政决定、行政检查、行政强制执行和行政处置。 4.奖励与惩戒：指按相关规定和执行标准，对公共管理部门和公共管理者实行精神鼓励和物质奖励相结合，以及教育与惩戒相结合的原则。

5.行政诱导：指使用非强制手段使公共管理人员和管理对象自觉自愿地从事政府所鼓励、公共社会所需要的工作或活动。其方式有启发教育、劝告说服、建议协商、标榜典范和舆论抑扬等。

（二）公共管理的控制

（一）公共管理的控制目标

公共管理的控制目标就是在公共管理活动中，通过控制过程要达到的目的；控制就是为了保证公共组织目标的实现。要实现其控制目标，应从以下方面下手：

1.对公共管理者的控制：①监督其是否按照计划要求执行，对出现的偏差立即就纠正②制定出科学评估体系，以制度化的方式来规范其行为。③对违反者予以惩罚，优秀者予以奖励 2.对公共管理资源的控制：主要手段是财务监督、预算和支出的控制等。

3.对公共管理信息的控制：保障信息传递的安全、准确、畅通，且过滤一些错误、虚假信息。 4.对组织绩效的控制：科学评价、衡量组织的效能、效率和效益。 （二）公共管理的控制过程（三部分）

1.确定标准：即评定成效的尺度。类型：①时间标准②公共产品和服务的品质标准③行为标准④绩效标准 2.衡量绩效：①收集有关公共组织绩效的信息，公共组织的效果与评价标准作比较，准确描述公共组织的 工作状况。②对公共组织的工作状况进行分析、比较并作出评价结论。

3.采取管理行动①修订评价标准②纠正行动：实施新公共管理策略；调整公共组织结构对公共管理者进行 人事调整、培训等③维持原状

第七章 公共管理的管理工具

第一节 公共部门战略管理

（一）战略管理的概念

战略管理：是组织适应外部环境变化，确立和调整组织长期目标，整合组织资源来实现组织的战略目标的

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一系列决策与行动。 弄清与战略管理有密切联系的3个概念。

1.战略管理与战略规划。战略规划注重对组织外部环境的观察与分析，确定与调整组织的战略目标，制定出一个较长期的组织战略计划。两者最重要的区别在于，“战略规划关注的是制定恰当的决策，而战略管理侧重的则是战略结果的产生：市场、新产品、新技术。”

2.战略管理与非战略管理。战略关注总体目标的制定与实施，战略管理是集中组织所有资源来达成组织战略目标的决策与执行活动。非战略管理只涉及总体目标中的部分目标的实现。

3.战略管理与功能管理。战略管理关注组织长期性整体目标和远景规划的制定与实施；功能管理则注重内部管理，偏向于整合系统内各部门的功能组合，强调职能内容和部门分权，对于组织目标并不重视或者只关心短期的具体的目标，二者形成鲜明的对比。 （二）战略管理的特征

1.全面性：战略管理超越了各部门的日常管理活动，更为重视组织整体的发展方向，通过对各具体职能部 门进行协调整合，集中全部资源来实施战略管理。 4.长期性：战略管理的远景规划是在外部环境变化和组织内部资源状况进行了分析和预测的基础上形成的， 着眼于在今后相当长一段时间内组织与外部环境的协调问题，目标具有长期性。 3.方向性：战略管理是对组织未来发展方向和发展蓝图的构建。

4.目的性：战略管理不仅是组织内部成员了解组织发展目标和自身所处位置，也通过对外宣传明确的组织 意图，使外界了解、理解组织，加强组织与外部环境的协调和沟通。

5.统一性：通过对多种目标进行协调和妥协，达成总体一致的组织整体战略目标，避免了因为目标模糊和 冲突而造成的资源浪费。

6.重大性：战略管理的制定与调整不是经常进行的，只有在遇到外部环境或组织内部系统状况发生重大变 化，组织面临重大问题和挑战时才会进行。

7.主动性：战略管理所有步骤都体现着主动性。主动搜集外部环境信息；主动影响外部环境变化等

二、公共部门战略管理

（一）公共部门战略管理产生的背景

1.对公共部门的批评和政府角色的调整。科层官僚制的僵化要求公共部门角色转换； 2.外部环境不确定性的增加和全球化的影响。灵活弹性的管理模式；

3.科技变革与进步为公共部门战略管理提供了技术平台。计算机、网络技术的信息化冲击； 4.企业战略管理理论的成熟与公共部门战略管理技术方法可移植性的增强。 （二）公共部门战略的类型

根据社会要求公共部门采取行动的压力（环境的平静或动荡）和公共部门组织的外部回应度（积极行动或者消极行动）的不同，可以将公共部门战略分为 8 种类型。

1.支配者型战略。强调用行动应对快速出现的新需求，极少考虑对合法权威的回应。运用强制力自由选择行动需要，无需对其行动负责。 2.指导者型。增加对重要需求的回应度，属于中等到高等的行动取向战略，对其行动承担中等程度的责任。 3.造势者型战略。研究每一个信号，以确定行动是否有保障，不断公告将要采取的行动，但不能对问题进行定性，也没有对问题进行优先顺序排列，结果日常工作被大量不重要的问题充斥，想做的事情与能做的事情之间有相当差距，事实上很少将这些行动付诸实施。

4.适应者型战略。与造势者型战略同属低行动型战略，但适应者战略在问题议程上注入更多行动成分，通过一系列行动管理其所熟悉的局部环境，因此相对积极，使其在相对平静的环境中仍是有效战略。

5.流浪者型战略。如组织处于平静环境，面临环境要求也很少，就有可能采取流浪者型战略，这是偷懒型的战略，组织目标模糊，人员无所事事，基本没有行动。

6.官僚型战略。只为非常明确的需求采取适度的行动，只依赖常规和标准程序采取行动。在平静环境中这是最低限度可以被接受的战略。

7.妥协者型战略。实行这种战略的组织面临明显的行动需求，在组织资源有限情况下按照对顾客需求的优先排序分配资源，其战略变革具有一定的长期性。

8.共生者型战略。最主动的战略。由于所处环境和社会需求的急剧变化，共生者战略要求加强部门组织间的合作，通过建立统一的机构或部分职能的让渡来整合职能部分重叠的不同组织，满足顾客突然发生急剧变化的需求。

三、公共部门战略管理的实施 ：实施过程包括战略规划、战略实施、战略控制三阶段。

（一）战略规划1.战略规划：是在环境分析基础上拟定战略的过程，是将战略意图转化为战略决策的过程。

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