参考：杨超 - 土地征用若干问题的法律思考(3)

是土地真正的所有者却是集体，应当得到集体的同意而不是政府的自行决定后再告知农民。长期以来，许多政府都是自行对公共利益进行阐释，甚至有的为了谋取私利，假借“公共利益”之名与开发商合作，使农民的利益大受损失，这无疑是将公共利益变成了个人利益的最好驻足之处。最后，“公共利益”虽然有宪法和法律的规定作为支撑，但是这种支撑却均已框架的形式出现，对于其内涵是什么没有详细的规定。政府和国家在对土地征用过程中虽然注意到应该按照规章制度和法律规定为行政行为，但是由于没有法律的详细内涵阐述，征地者在征地过程中只能对土地征用条文进行机械的适应，按照自己的理解适应和解释，这往往导致对法律条文的扩大解释，曲解了法律条文的本意，也就纵容了政府的自由裁量行为，使得法律规定的为了公共利益成为一纸空谈。也因如此，众多政府机关凭借这种自由裁量将“公共利益”作为保护伞严重损害了农民的利益，同时也使政府失去了应有的公信力。归结到底正是由于没有明显的法律界定才会导致一系列的征收中本应得到妥善处理而实际却依然存在的问题，这些正是我们应该亟待解决的。

总之，无论是从被征地者的角度看来还是从征地者的角度看，我国土地征用过程中都存在着这样那样的问题，而且这些问题正在影响着农民的生活，也必要要得到妥善解决。一方面我们要从我国制度自身找原因，寻求解决方法；另一方面，我们也应当以热情的态度积极的借鉴和吸收国外先进的土地征用法律制度，取其精华，去其糟粕，使得我国的土地征用制度尽快得到完善和发展。

二、国外土地征用制度研究

土地征用制度即便在城镇化和工业化完成之后，在各国的现代化建设的进程当中，依然是一种较为普遍的行政机关的行政行为。

(一)美国征地制度研究

根据美国宪法的规定，除非经过正当的法律程序外，不可以剥夺任何人的生命权利、自由权利和财产权；如果不能给与合理的补偿，不能将个人的财产征用给公共使用。由此可见，在美国的土地征用过程中，政府要想对土地进行征用必须要满足有正当的法律程序、有合理的补偿和符合公共使用这三个必备条件。我们知道，美国的法律的基本原则是法律程序的正当性，这样的基本原则在美国的土地征用法律过程中同样得以适用。美国土地征用的过程主要包括以下步骤：事先向公众通告土地征用的有关事宜；对被征用的财产进行价值评估；将价值的评估报告向被征收方送达并向被征地方提出补偿价金的初次要约，在发送要约的过程中被征地一方也可以向征地者提出反要约；征地者组织

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民众举行公开的听证会进行土地征用的论证，目的是为了说明对于土地征用此次的行为的必要性和合理性，如果政府的此次土地征用行为受到被征地者的猜疑，那么被征用方可以直接提起司法程序，以迫使政府放弃征用的行为；如果双方仅仅是因为补偿数额而无法达成一致的意见，通常由征地者将征地中出现的问题交给法院处理；法院可以要求双方分别聘请独立资产评估师，由独立资产评估师提出评估报告在法庭当庭交换；在法院下达的判决生效后，政府土地征用者必须在三十天之内完成土地征用工作并给与土地价金的补偿。合理补偿是依照市场价格进行合理的补偿，不仅包括土地的直接价值而且包括土地的间接使用价值。在美国，对土地进行征用的目的是公共使用，符合公共事业建设的需要是征用土地的根本目的。

（二）英国征地制度研究

在土地的征用方面，英国制订了《强制征购土地法》。根据英国法律的规定，土地征用项目是“符合公众利益的一个令人信服的案例”是必须要经过征地部门来证明的，同样需要证明该项目所带来的益处是远远超越那些被剥夺土地人所遭受的损失的。只有经过议会的讨论认定土地的征用时符合公众的利益的之后，有关的征地部门才可以拥有对土地进行征收或征用的权利。

（三）日本征地制度研究

日本土地法对于征地行为是否涉及的公共利益有着明确规定。在日本的土地征用过程中土地征用者的资格审批、土地征用决定的审理、土地征用过程中问题的调解，都是在土地征用委员会进行。土地征收委员会对征地的有关纠纷一般进行公开审理。被征地者可以在征地项目确定发布公告后或者进行征地的裁决作出前提出自己的赔偿请求，征地者和被征地者在征地过程中遇到诉讼问题是也可以进行协商和解。此外，在日本的征地过程中还设有一个矛盾调节机制。根据日本土地法，在征地项目正式发布以前，被征地者对于是否符合公共利益提出异议的由调解委员会进行调节。[5]

由此可见，外国发达国家对于土地征用方面的制度均具有着某些共性：一方面均以规范制约权利作为基础，使预防纠纷产生的机制得以构建。首先，这些国家均以明确的法律规范确认了征地的行为。这些国家的土地征用法律制度对土地征用的征地主体、征地条件、征地程序以及是否符合“公共利益”等具体情形均作出具体、明确、详细的规定，而不是以一些框架的形式出现。其次，对被征地者给与公平合理的补偿。征地的补偿由政府与相对人商定或者由政府预订后再进行公平议价协商，让被征地者真正参与到征地过程当中来。最后，听取民意，建立平等的征地模式。另一方面将保障人权放在首

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位，完善公民的权利救济体系。首先，土地征用过程中是采用各种救济方式相结合；其次，扩大救济范围。被征地者不仅可以对征地的补偿款项提出异议更可以针对征地的合法性合理性提出异议。最后，大部分问题都是通过与被征地者的有效协商得以解决的。这些共同点都值得我国借鉴与学习。

三、完善我国土地征用制度的相关建议

（一）立法以完善土地征用

首先，针对征地过程不细化的问题，应该制定单行的土地征用法，将现行的土地征用的制度以立法的方式进行统一规定，各省份各地区根据统一的法规因地制宜制定和完善各个地区的土地征用单行规定。使得土地征用制度在统一的过程中各有特色，因地制宜，避免一个模式的一刀切现象，进而明确的规定土地征用的目的、征地范围、征地途径、土地征用机构的责任和权限、征地的有关程序以及有关人员的法律责任、征地的补偿原则、补偿范围、补偿方式等等。[6]其次，为了限制政府的行为，一方面应该相应的出台有关监督和制约政府行为的法律。完善法律建设，或者制定与征地程序相关联的程序法，限制政府的自由裁量权，在所制定的土地征用法规中明确规定监督体制，提高政府决策实施过程中的透明度，强化司法体系。另一方面，在社会中也应该设立一些征地评估机构，对政府行为进行监督，依照政府的征地信息发布有关的信息权威评估公告，将政府的信息公之于众，赋予他们监督的权利，让政府真正的成为阳光政府。在征地工程较大时也可以使媒体介入，督促政府合法合理的履行职责，依照法律法规办事。最后，充分发挥《物权法》的作用，以立法的方式明确的规定保护农民的集体土地所有权。

（二）信息公开规定法律化

征地者及时的公开征地信息一方面有利于被征地的农民在获得信息后增加对政府的理解与支持，增加政府的可信度提高政府的公信力，另一方面也可以减少农民对政府信息的错误理解和对政府行为的误解。在征地过程中，征地者与被征地者之间产生矛盾甚至激化矛盾往往是由于二者之间没有进行合理有效的沟通、信息不够通畅导致的。信息闭塞、沟通途径不常成为与被征地者沟通问题的瓶颈。

建立公开的信息公开制度，我国的征地工作应该因地制宜，对所有的征地过程信息都做到公开，在法律条文中明确规定征地过程中应该公开的程序以及有关事项，在政府的信息公开条例中不是仅仅单纯的规定政府应该公开有关土地征用的事项，而是详细的规定有关各级政府应该怎样的方式公开，公开的具体内容是什么，信息的来源以及可信度。让每一个征地的新动态都对公众所公示，让所有的被征地者都得到详细的征地信息，

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参与到征地过程中，这样才能降低农民对补偿的不满意度，才能使被征地者感到欣慰，才能更好的配合政府工作。

（三）加强农民维权意识，完善农民维权途径

在征地过程中，农民往往是最薄弱的一方，在征地过程中也很少能得到说话的机会，所以在征地过程中可以成立一个由在农民心目中得高望重的人并且不是村民小组成员的人士组成的村民代表小组，并且以法律的方式规定者以小组成立的合法性，给予其临时的相应法律地位，由他们了解农民心中真正的心声和征地意见，一一记录，再将意见如实的反应给政府征地部门。征地部门的征地方案也由他们进行传达和交流，让这些可以真正代表农民利益的民众在被征地者和政府征地部门之间建立一个互相信任的桥梁，一方面维护农民的话语权，让农民的利益得到保障，另一方面使政府有一定的公信力，提高征地的效率。[7]

在平常的生产生活中，农民应该积极加强提高自身的法律维权意识和增加自己的法律知识的储备。一方面农民自身要加强对法律知识的学习，增强自身的法律意识，对自己自身所拥有的权利义务有最基本的了解；另一方面，政府在履行职责的同时要加强对农民法律意识和法律观的教育和宣传，开展农村农民学法律的活动，积极引导村民学习法律知识，让农民了解我们的法治社会，让农民知晓自身的权利和义务。在征地的过程中，政府和被征地者双方可以协商聘请一位站在公平公正角度上的法律人士，对征地的有关法律问题进行普及宣传和法律的咨询指导。如此一来，不仅仅可以帮助农民普及法律知识让农民提高法律意识，而且还可以帮助需要帮助的被征地者维护自身的合法权益，使政府和被征地者之间得到和平公平的协商，避免了被征地者的抵触情绪，加强双方的交流，从而提高征地的效率。

征地过程中最让被征地者感到不满足的一个问题就是征地的补偿问题，在我国现行的补偿制度中仅仅包括土地的直接使用价值，对于土地的其他价值以及土地的损失补偿等方面均未曾涉及。在国外，如美国、英国和德国等发达国家他们在井陉补偿时采用的是市场价格对被征地者的补偿机制，同时，如果因为征地者的对土地的征用行为对邻近被征用土地的土地所有者的土地经营者造成一定影响时征地者也会对他们的损失给与一定的补偿。[8]在我国也必须借鉴和学习这些发达国家，对现有的土地补偿机制进行改革，一方面要扩大补偿的范围，建立一个对农民后续生活有保障的补偿机制；另一方面要增加对土地被征者的补偿方式，真正的使农民得到生活的后续保障。

另外，在实际生活中农民的维权途径无非就是通过想上级部门申诉或者通过诉讼，

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而由于农民势单力薄，维权意识薄弱这些途径往往是行不通的。在我们的征地过程中可以由村民选举或者由上级监督征地的有关部门委派而成立一个可以帮助农民维护自身合法权益的小组，让他们扩展农民的维权途径。

（四）设立征地过程的听证制度

在征地过程中，农民不应该是出于被动的境地，他们应当是主动的。笔者认为，在征地过程中，应该在每一环节都举行听证的程序，让农民了解征地过程。在征地前，应该提前公告让农民进入听证程序，倾听各位被征地者的心声而不是政府说了算。应该规定被征地者拥有权利对征地的目的，程序以及补偿范围和方式提出自己异议的权利，而一旦被征地者提出异议，政府就应该停止征地程序作出合理解释解决异议，在此过程中应当允许司法的介入，以便做出合理裁决。[9]

（五）立法中明确规定征地过程中“公共利益”的界限

土地征用权是一种国家权力，立法中应该被法定化、内涵化，而不应该作为政府的一种自由裁量的权利出现。法律应该将公共利益的界限、内容作出明确的合理的解释或者规定，将各项属于公共利益的事项列明，通过听证的方式得到社会公众的认可，使得借以“公共利益”的名义进行滥征地的现象得以制止。同时，应该加强对土地征用过程中的各个事项审批制度的规范，对于公共利益的审批不仅要做到事前审查而且更要进行事后审查，并加强对土地征用的目的性与合法性的审查。另外，在保证政府征用土地时是符合公共利益的前提下应当征得被征地者的同意，建立适合的机构监督政府征地权利的行使，不再使政府意愿代表公共利益的现象出现。

总而言之，土地征用法律制度的建立和完善，关系着广大农民的切身利益，关系着我国的经济建设和法律制度的改革与发展。建立一个合法征地、科学补偿、妥善安置的征地制度是当前各级政府和农民们热切关注的一个问题。因此，我们要依照宪法的精神，勇于探索自身制度存在的缺点与不足，大胆的进行法律改革和制度完善，制定出一个既有利于经济的和谐稳定发展又能保障农民利益的并且具有中国特色的土地征用法律制度。

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