参考：杨超 - 土地征用若干问题的法律思考(2)

土地征用若干问题的法律思考

摘要：土地问题是关乎农民生计的大问题，是农民安身之本，而随着社会、

科技、经济的发展和进步，土地征用似乎越来越多的出现在人们的视线中，在这个仍然以经济建设为中心的发展型社会中，土地征用依然是农民最关心的问题之一。通过对我国如今土地征用制度的了解和对在我国土地征用过程中出现的对于“公共利益”没有明显的界限，农民的权益得不到有效的保障，征地的程序不合理等问题的探讨和研究发现，我国土地征用过程中不仅仅是应该从征地者一方加强法律制度方面的改革和完善，加强对征地者的监督力度，更应该从被征地者一方出发，提高他们的法律意识，为他们的权利和利益做出更多的保障，为此应该加大法律制度方面的立法力度，尽早完善和发展我国的土地征用制度。

关键词： 土地征用 问题 原因 法律思考

I

Legal Thoughts on some problems of land requisition

Abstract: the land problem is a big problem for the livelihood of farmers,

farmers home this, but with the development of society, science and technology, the development of economy and the progress of land requisition, it seems more and more in the line of sight of people, in this still taking economic construction as the center of the development of society, the expropriation of land is still one of the most concern. Through to our country now the land expropriation system understanding and to appear in our country in the process of land requisition for the \interest\no clear boundaries, the peasants' rights can not get effective protection, expropriation procedure is not reasonable to explore and study found that, in the process of land requisition is not only should be from land acquisition side to strengthen the reform of the legal system and perfect, strengthen the supervision of land acquisition, land expropriation should be more from one side of view, improve their legal consciousness, make more protection for their rights and interests, this should be strengthened for legislation of the legal system, as soon as possible to improve and develop our land requisition system.

Key words: Land requisition ; The problem ; cause ; Legal consideration

II

土地是农民的安身立命之本。近年来，随着科学技术、经济、工业的发展与进步，大量的土地失去了自身所有的的使用价值和功能。随着不断加快的城市化的脚步，大批量的土地被政府和国家征用，这些土地有的被建设成为开发区、有的则被建设成为旅游区，不仅造成了资源的大量浪费，而且同时也给农民带来了巨大的经济损失，不仅失去了征地原本应有的本意，而且带来了一系列的法律问题。

我国的土地征用制度指的是国家为了公共利益的需要，按照法律所规定的程序和批准权限的批准，依照法律给与农民和农村经济集体一定的补偿后，将农民集体所有的土地使用权收为国有的行政行为。虽然在征地过程中我国征地部门一直秉承着严格的征地原则，但是由于我国土地征用制度形成于计划经济时期，即便是经历了发展与改革，但当面对经济发展这个中心的时候往往被抛之脑后，面对急功近利的经济发展，可持续发展似乎成为一种虚无缥缈的须有原则。征地的不合理给农民带来的伤害屡见不鲜。

土地征用的目的和前提是公共利益，但事实上带来的却是伤害与迫害。由此，虽然我国的土地征用制度在长期的发展过程中经历了不断地完善和发展，但是由于市场经济发展的滞后和加快的城市进程，依然使土地征用带来许多不可避免的现实问题。

一、土地征用过程中存在的问题

（一） 征地过程中被征地农民的利益得不到保障

根据2013年国家土地监察情况的有关公告，针对存在于2013年例行督察中的普遍性和倾向性的问题，国家土地督察机构督促相关省份在省域范围内开展的集中清查和整改中过程中将被征地农民社会保障落实不到位作为主要问题指出。而在土地征收的过程中农民的问题是十分重要的这关乎他们的生存，不仅仅是当代人更关系到子子孙孙的后代生活。

1．征地过程中农民缺乏话语权

在征地过程中，无论是哪一环节中，农民或者农民集体都处于十分被动的境地。虽然全体农民拥有土地的所有权，但实际上，真正的土地的所有权是被村中的村民小组掌握的。在征地过程中，往往政府的工作都是由村民小组协同完成的，而政府利用征地的权利，时而对集体中的土地进行强制的、有偿的征购和使用，不管农民是否愿意、是否满意，征地行为都会发生。而村民在协助政府工作的时候经常为了自身利益使农民利益得不到真正的代表。此外，在当今社会，农民往往处于社会的最底层，不只势单力薄，而且素质有限，经常没有办法用有效的、合理的手段和途径维护自身的合法权益。

2．征地过程中针对农民的收益分配不合理

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依照法律的规定，在土地征用过程中必须给与被征地者一定的补偿。从法律条文看来，农民获得的补偿仅仅包括了土地的直接使用价值，因而，使得补偿费用偏低，并且这种补偿往往忽略了农民以后的生活来源途径，使补偿后的农民生活得不到保障。不难看出，在征地过程后农民的生活中，失地农民可以得到收益的唯一途径就是通过征地行为所获得的补偿款项，但是由于现在我国现行补偿制度存在着很大缺陷，往往使得被征收土地的农民会陷入“无田种地、无岗就业、无份低保”的困难境地。[1]由于当前我国土地的稀少性的特点，随着地价的日益上升，对于土地的需求量也是日益紧张，而这种补偿方法使农民损失也加大了不少。导致农民损失的原因正是由于征地过程中各级政府，农委，农民之间利益分配不合理造成的，而作为弱势群体的农民自然而然的会感到自己所得的不公平，不满情绪也会由此产生，进而不再积极配合征地工作，导致上下级关系恶化，严重影响征地进程。

3．征地过程中农民的信息取得权得不到保障

根据我国土地管理法中的有关规定，社会中的无论是哪个单位和个人都有义务遵守我国的土地管理法律和法规，并且可以对违背土地管理法律和法规的行为提出检举批评和控告意见。虽然法律中这样规定了，但是农民在征地过程往往不能作为土地真正的主人表达自己的意愿，因为征地过程中是由村集体中的村民小组来协助政府进行工作的，如此一来，农民个体也就不可能真正的参与到土地征用的过程中来，即使知道法律赋予了自己信息取得和监督建议的权利，也无法得到行使。

土地是由农民集体所有的，但是在现在的土地征用实践过程中，他们所获取的信息只能是从政府或者开发商的口中得知，而因为他们处于土地征用中得知征地信息的信息链末端，知道确切消息的最后一个知晓者通常也正是这些被征地的农民。[2]政府想要征用土地或者开发商想要后买的时候，通常都是先进行选址、规划，最后才与农民进行协商。而最后的协商环节也只是与农民的代表进行协商，在这过程中大多数的农民是无法参与的，这些方面的信息通常也不会被一一记录，农民只能是一种被强迫的、被动的选择接受。尤其是在商定补偿数额时，往往都是决策者决定之后再将标准公布，这就使得农民应该得到的信息没有得到，进而造成信息的缺失。

4．征地过程中农民的维权途径单一

虽然土地的所有权是农民的，但是政府往往是在做出征用决定后才通知农民，农民即使不同意也就是只能向政府反映情况，殊不知，政府往往为了自己和利益对农民的情况不管不问。而且，对于处在社会底层的农民来说，极少数人会想到通过诉讼的途径与

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征地者抗争，即使想到了，他们势单力薄，这种想法也仅仅是昙花一现，不会实际的用来为自己维权。

（二） 政府征地过程程序不合理

我国的土地管理法中仅仅规定为了如果国家为了公共利益需要征用土地时，可以在给予农民所有者一定的补偿后，对土地进行征用工作，但是对于土地征用过程中的征地和补偿程序如何操作却没有详细的规定。在现实生活中，农民处在最后的环节中，得到消息的往往是最后一个。在征地的过程中，程序往往是通知拆迁信息、进行实地的现场资产核对、与农民谈拆迁也即告知农民补偿事宜、告知征地的时间、最后土地被征用的顺序进行，在这个过程中，由于征地过程中的可能会因为工作人员的个人素质不足、文化水平较低、工作经验的不足等原因，一旦在某一环节中出现了对于土地征用工作进行的不顺畅或者是与被征地农民在征地过程中事与愿违的情况时，往往会出现暴力征地或者强拆的局面。[3]一旦如此，不但会影响征地的进程，而且会使得被征地者对政府产生不情愿的感情，导致农民对政府的不信任，使政府工作更加难以开展。

（三） 征地过程中曲解法律条文中的“公共利益”

土地征用是一项行政行为，众所周知，为一定的行政行为就必须依照宪法和法律的规定。在我国的法律体系中无论是宪法还是土地管理法中均做出一定的规定国家在为了国家公共利益需要的时候，可以对土地进行征用，农民可以按照法律的规定得到一定的补偿。由此，根据我国法律规定的关于土地征用的法律条文，符合国家的公共利益无论在何时都应该作为土地征用过程中的基本前提和原则，但是从我国目前的法律来看，我国法律中却没有明确规定什么是“公共利益”作何解释？“国家”由谁表？代表那些人群？这些均没被做出有严格的法律定义，换言之，也就是说法律虽然赋予了国家为了公共利益需要可以对土地进行征用的征地权利，但是没有为这种土地征用的权利做出法律的规定和法律的限制范围。一般认为的作为国家行使权力代表的政府自然而然的就被当做是国家行使土地征用权的主体出现在人们的视线中。而没有得到制约和限制的征用土地的权利也就成为政府的一种自由裁量的权利。也就是说在当前的征地过程中，征地行为是否符合公共利益都是由政府依照自己的意愿代替农民做出的现，这显然是不合理的。[4]

首先，因为被征用的土地所有权是由农民集体所有的，所以土地的征用的目的是应该符合公共利益的，这种公共利益应当是为农民集体中所有个人所谋取得而不应该是普通所认知的不特定的多数人。其次，征地虽然是一种行政行为，它的做出者是政府，但

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