我国财政转移支付制度的问题及对策(7)

初中以上教育的结果涉及个人今后的收入，因而也都具有收入再分配的功能，至少中央政府要给予一定比例的成本分摊。而且考虑到卫生医疗、教育这些公共服务所需要的大量资金，也需要中央政府融资并通过转移支付拨付到地方政府。因此，今后中央财政转移支付支出方向应当首先是要强化属于财政再分配职能的社会保障、医疗和教育等专项转移支付，避免调整工资这种纯消耗性且扭曲地方资源配置的转移支付，其次是确保地方政府履行事权所需的无条件转移支付。

（十一）完善省以下财政转移支付制度

市场经济国家一般是三级政府架构，而我国则是五级政府。目前中央转移支付补助只分配到省一级，但大部分资金需求却在市县级，必须进一步完善省以下财政管理体制，建立省对下转移支付分配体系。一是进一步探索建立激励约束机制，强化省级政府在调节省以下财力分配方面的责任意识，促进省级政府加大对下一般转移支付力度，逐步形成合理的纵向与横向财力分布格局，提高基层政府行使职能的财力保障制度。为了鼓励省市级政府提高对困难县乡转移支付力度，调动县乡政府做大财政收入蛋糕、精简机构人员、稳定粮食生产的积极性，中央政府应强化缓解县乡财政困难的激励约束机制，对缓解县乡财政困难做得比较好的地区予以补助或奖励。二是全面推行省直接管县的财政管理方式改革，减少财政管理层次。在目前行政管理体制不到位，难以统一实行省管县行政体制的情况下，积极鼓励地方政府在财政管理级次上进行改革和探索，并采取必要措施加以保证，提高行政效率和财政资金使用效益。三是大力推进乡镇财政管理体制

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改革试点，对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇，试行由县财政统一管理其财政收支的办法，对一般乡镇实行“乡财县管”改革。近年县乡财政收支矛盾加剧，基本保障能力脆弱，相当一部分县（市）财政支出对上级财政转移支付依存度越来越高，有些县乡财政工资按期发放都存在困难。这就要求省级财政能统筹兼顾，通盘考虑，在规范收支行为的基础上，提高财政的协调功能，对国民收入进行再分配。按照均等、效率和可计量的尺度，从广义上确定一个最低补助标准。另一方面，完整意义的财政转移支付体系包括中央对省、省对市、市对县乡的多层次的纵向的财政转移支付及省与省之间的横向的财政转移支付。目前，中央对省级的财政转移支付好于省以下地方政府的财政转移支付。相对来说，省以下财政转移支付制度步履缓慢，这势必影响了我国整个财政转移支付体系的全面确立。我国现在的市级以至县级政府享受的财政转移支付来源多样，有的作为“国家级贫困县”直接接受中央财政拨款，有的则是从本省财政中得到补贴。这样，在部分地区就出现中央级财政和省级财政转移支付涵盖范围相互重叠的情况，形成职能部门越多、责任越不明确的局面，这些地区从两方面都受益，实际上却得不到较大力度的经济利益。因此，建议中央政府对省级政府放权，让其在经济发展方面享有较大的自主权，省级政府应该根据本省内部地区经济发展的状况，确定各个地区是否应予以补助、给予补助的额度等具体事务。省以下财政转移支付的设计，应在考虑本地实际情况的基础上，尽量与中央对地方的转移支付制度设计相协调，形成一个完整统一的财政转移支付体系，实现财政管理体

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制基本框架在全国范围内基本一致。均等化的转移支付主要针对县级辖区，尤其是贫困县。中央政府将转移支付的一个较大比例直接支付给县级政府，这样可以避免或减少省和市级政府的截留。转移支付制度是分税制财政体制下的一个重要组成部分，省以下专项转移支付制度是其中一个子系统，要解决省以下专项转移支付制度中存在的问题，除必须解决子系统外围环境（如分税制税收体制问题、分税制各级政府财力与事权的划分问题、财力性转移支付与专项转移支付问题等）外，重要的是，把握专项转移支付自身的特点，站在国家宏观政策调控的战略高度，以财政履行优化资源配置的职能部门职责为出发点，以切实提高专项转移支付资金使用效益为目标，创新制度设计理念，优化专项转移支付流程控管，从项目的立项审批、资金核拨、项目实施、绩效评估、监督制约、激励奖惩等环节入手，实现三个转变：即制度设计由人为操作向法制化转变，专项资金分配由经验式的基数法向以科学公式计算的因素法转变，监督制约由专班事后监督向全程、全方位控管约束转变。

（十二）集中财力，加大对贫困地区的转移支付力度

提高中央政府在总支出中的比例，与其他国家比较，我国中央政府支出占全国总支出的比例明显偏低。统计资料表明，发达国家中央财政支出占总支出的比重平均达到了60%以上，个别国家甚至达到80%以上，而我国中央政府支出占总支出的比重却成逐年下降的态势，从上世纪90年代至今，基本上保持在30%左右。中央政府持续保持这种低水平的支出比例，会使国家的财政能力和实际需求之间产生较

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大缺口，从而影响中央对地方政府的转移支付规模，特别是财力性转移支付影响较大。同时中央政府在提高中央支出占全国支出比重的同时，应提高财政转移支付资金占地方政府财政支出的比重，在确保实现基本公共服务均等化的基础上，让地方政府做更多的事情。明确转移支付资金占中央财政收入的比例，确保转移支付规模稳定增长。改革现行的税收返还办法，规范转移支付行为。2005年中央对地方的“两税返还”达到2889亿元，是当年全部转移支付40%，其中的53%返还给了东部地区。要把改革税收返还分配办法作为进一步规范要转移支付制度的重点来抓，应该采取逐步合并的改革方法，可以考虑将税收返还的一定比例作为财力性转移支付的资金来源，返还越多，提留的就越多，切实保障财力性转移支付规模逐年增加，进一步弱化税收返还，逐步将返还资金纳入中央转移支付体系。进一步加大对民族地区和贫困地区的转移支付力度。越是贫困地区，越是经济欠发达地区，转移支付的重要性才越发显现。极力缩小地区之间、省份之间的财力。

（十三）建立纵横交错的财政转移支付形式

根据我国实际情况，我们可以实行纵向财政转移支付为主、横向财政转移支付为辅、纵横交错的财政转移支付制度。首先，我国中央政府财力比较紧张，具有横向财政转移支付的要求。改革开放以来，由于财政体制原因，中央政府的财务窘迫，已连续多年出现高额财政赤字，不得不靠发行国债维持，国债依存度高达50%以上，造成中央财政的沉重债务负担。在这种情况下。如果再单纯依靠中央财政的纵

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向财政转移支付来平衡地区问的财政差额，则会更加剧中央财政的财力紧张状况，从而影响中央政府行使宏观调控职能。其次，地区财力差异很大，具有横向财政转移支付的能力。由于受自然、历史、现实条件所限，各地区经济发展极不平衡，地区财力极不均衡且差额较大。再次，在我国实行横向财政转移支付具有一定的基础。过去我国虽然没有直接的横向财政转移支付方式。但是各地区之间的人才、物力方面的交流，对受灾地区的支援，发达地区对欠发达地区的对口扶持等形式（虽不规范、明确、固定），其实质是地区之间的横向财政转移支付，并且取得了一定的成效。最后，纵横交错的财政转移支付方式最大的特别是：能够充分发挥中央与地方政府、财务转出地区和财力转入地区两个方面的积极性与主动性。地方政府间的横向财政转移支付，既能在一定程度上减轻中央政府的压力（包括经济压力和精神压力），又使财力转出地区与财力转入地区直接见面，形成明确的授受关系，有利于增强财政转移支付的透明度，提高资金的使用效率。

参考文献

①李万慧、刘夏阳 中国究竟应当实行什么样的财政转移支付结构（J）.地方财政研究,2009

②史丽佳 对我国财政转移支付制度的重新审视（J）.商业时代,2009 ③柯高峰 浅析财政转移支付制度改革（J）.财政监督,2008 ④丁胜利 《我国财政转移支付制度存在的问题研究》（J）金融会计2008

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