我国财政转移支付制度的问题及对策(3)

这些违规做法使财政资金难以统筹安排、合理配置，甚至还滋长了政府中狭隘小团体主义和地方保护主义的毒瘤，严重违背了财政转移支付资金拨付的目标和降低了资源配置的效率。

㈤我国财政转移支付标准规范程度不够

在我国现行的财政转移支付的法律形式中，并没有建立一套科学而完善的计算公式和测算方法，资金的分配缺乏科学的依据。目前，仍然坚持“存量不动。增量调节”的原则，并在此基础上采取“基数法”计算财政转移支付的资金数额。另外还有一些财政转移支付资金干脆就根据拨付者的主观判断，而不是根据一套规范的计算程序和公式来分配，这样势必造成财政转移支付的盲目性和随意性，使财政转移支付演变为中央与地方之间的博弈行为，影响公正性，降低了转移支付的效率。这样的财政转移支付标准不仅不能适当的解决我国严重的地区间财政收入上的差异，而且加剧了这些地区间的公共服务水平上的差异。省级政府以下的财权划分制度不规范,特别是县级及以下政府财权事权匹配不合理现行分税制财政体制中中央与省一级财政关系上相对规范,而省级以下各级财政之间的转移支付随意性比较大。现实中,省级以下财政体制的确定主要采取了“模仿”中央与省一级财政关系的基本做法,将主要收入来源的税收集中在较高级别的地方政府,然后再统一调配,加上调配机制不尽完善,经过层层转移拨付,到县级及以下政府财政收入明显不足,难以适应经济发展需要。当前乡镇及农村基础设施严重落后,与财政分配体制不尽合理有很大关系。

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㈥我国财政转移支付立法不完善

财政转移支付立法工作滞后,缺乏法律基础支撑目前,世界上许多国家普遍以法律形式甚至通过宪法对有关政府间转移支付事宜做出明确规定,使其具有高度的权威性和可操作性。自1994年以来,我国的财政转移支付制度已经有将近20年的历程,但相关的法律却只有《中华人民共和国预算法》,也只是对转移支付的一些原则性问题作了规定,已经远远不适应当前经济社会发展需要和公共财政管理需要。作为财政法的重要组成部分,转移支付法的缺乏导致财政转移支付制度难以透明化,使得财政转移支付制度的运作效果大打折扣。我国财政转移支付制度缺乏法律的支撑和保障，法律约束和监督机制不健全，主要表现在如下四方面：一是相关的法律法规体系的建设滞后，我国现行的政府间财政转移支付制度依据的主要是政府规章，还没有专门的或者相关的规定财政转移支付的法律。缺乏法律权威性和统一性，客观上降低了财政转移支付制度决策和运作的民主性和规范性。二是没有专门机构对财政转移支付进行统一安排和管理，使来自于不同口径不同名目的财政转移支付之间目标不统一，标准不合理，政策功能相互冲突，政策目标实现难以保证。三是财政转移支付的决定与支付缺乏明确的程序规范。使支付对象、资金数额、支付时间、支付方式等方面都带有随意性和人为因素，四是对财政转移支付违规违法行为责任的认定和处罚缺少全面、明确的规定，很多违法行为都以“内部处理”了事，造成了一些单位和个人对财政转移支付的有关规定视而不见。影响了财政转移支付制度的权威性。另外，审计部门对我国

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财政转移支付资金的使用也监督不够。

三、财政转移支付制度的国际经验借鉴

㈠美国财政补贴制度。

美国的财政转移支付主要是专项转移支付,也称联邦补助资金,因为美国的首要财政目标不是区域发展失衡,而是其特有的贫困率和失业率问题,解决这些问题专项转移支付更为有效,专项拨款主要用于教育、卫生和社会保障等基础建设领域。据美国国会预算办公室统计,目前联邦政府对州和地方政府的补助种类约400个,可以分为以下三类:一是分类补助,其特点是强制性、有指定用途,州或地方政府必须按照联邦政府规定的标准、用途安排使用。主要是用于给个人的医药补助、食品补助等。实际上,这类补助资金只是通过州或地方政府的手再转移到居民个人手中。二是总额补助,由州或地方政府在联邦政府指定的用途内安排使用,如交通补助、净化水补助等。在使用这类补助资金时,州或地方政府有一定的灵活性。三是收入分享,联邦政府在一些地区的资产、土地的收益,特许经营权收益等按一定比例留给当地政府,用于指定的用途。收入分享在联邦补助中所占比例很小。接受补助要受到审计监督。联邦政府管理与预算办公室(OMB)为联邦补助项目提供审计标准,并由独立审计人员(政府审计人员或有资格的注册会计师)对接受补助单位进行审计。 ㈡德国横向转移支付制度。

德国的主要做法是用《基本法》规定政府间的财权事权划分,关

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系公共利益的事务由联邦政府负责,其他事务则由地方政府负责,然后通过《联邦与州间财政平衡法》和《税收分配法令》具体规定财政转移支付的操作细则,其财政转移支付制度实施的监管机构是政府间委员会。德国转移支付制度包括纵向均衡和横向均衡两个方面,但主要是横向转移支付,并颇具特色。德国横向转移支付资金主要来自两个部分:一是增值税由州分享份额的1/4(增值税各州分享部分的3/4按每个州人口数量直接分配给各州);二是财政较富裕的州按计算结果直接划拨的资金。州际财政均衡具体分配包括三个环节:第一个环节是计算各州的财政收入能力指数和财政平衡指数。其公式分别为:财政收入能力指数=该州政府税收总额+该州所属各地方政府税收总额×50%财政平衡指数=全国各州人均税收额×该州加权人口数州下属的地方政府税收总额只按50%计入州的财政收入能力指数,是因为这种平衡是州政府之间的,而各州还要对所属地方政府进行财政平衡。人口权数按人口规模和密度依正相关关系确定,即人口越多、密度越大,则该州人口加权值越大。第二个环节是把财政收入能力指数(代表财力供给)与财政平衡指数(代表财力需求)相比较,分档确定接受平衡基金的州及应得数额、自求平衡的州和付出平衡基金的州及支付数额。具体情况是:财政收入能力指数相当于财政平衡指数的比例在92%以下的州,可从平衡基金中得到补助,以达到92%的水平;财政收入能力指数相当于财政平衡指数的比例在92%-100%之间的州,可从平衡基金中得到其不足100%部分的37.5%;财政收入能力指数相当于财政平衡指数的比例在100%-102%之间的州,财政上自求平衡;财政收

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入能力指数相当于财政平衡指数的比例在102%-110%之间的州,要从其超过102%的部分中拿出70%的财力转移支付给财政困难的州;财政收入能力指数相当于财政平衡指数的比例在110%以上的州,则要将其收入超过110%的部分全部用于转移支付。第三个环节是在年度执行中,联邦和应付出平衡基金的州按上述计算结果在每季度末按进度向应接受转移支付的财政困难州划拨平衡基金,年终汇总清算。年末,联邦与各州计算确定下一年度州际间财政平衡数额。

四、完善我国财政转移支付制度相关对策

㈠适时调整中央政府和地方政府收入划分范围和比例

非税收入的划分税收收入是财政收入的主要组成部分,因此收入划分主要是分税问题。但在社会主义市场经济条件下,大量国有经济、国有资源、国有土地存在的现实中,财政收入的划分范围超越了分税的范围。财权的划分除了分税之外,还涉及分利、分租、分费等一系列问题,特别是在国有土地出让收入已经占据地方财政收入非常大比例的情况下,继续让国有土地出让收入等非税收入专款专用,仅用于相对发达城市的建设支出,造成这些城市基础设施重复建设,而不发达地区公共基础设施严重落后,显然不符合目前国情。转移支付制度的一个重要目标就是平衡地方政府收入差距,但是目前的情况是非税收入在相对比较发达的地区占据着地方财政收入非常大的比例,适时调整非税收入的划分,对实现中央财政政策目标、扩大转移支付力度以及实现房地产调控目标都有非常重要的意义,这也与分税改革的初

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