罗斯金_政治科学(第六版)笔记(5)

3、 有人反动，认为这种划分过于简单。 4、 行政领导：控制或放任？

人们认为美国有两种截然不同的领导方式，即控制细节和放任两种。 五、无能的总统：指总统身体的状态严重衰弱，但仍然保持权力。

六、内阁：

1、 所有行政首脑都有来自内阁的协助：一个阁员领导一个政府的重要行政部门。内阁的规模取决于整个体制的构建方式和公民的期望。

2、 谁在内阁中任职？这是议会制与总统制之间的另一大差别。 A：议会制：大臣从议会中产生并且保留议会中的位置。

B：总统制：常常并非职业的政治家而是商人、律师或学者，可能会存在政治幼稚性。

3、 非阁员顾问的兴起：内阁的重要性，尤其是在美国，已经越来越小。因为极少数内阁成员是著名的政治人物，而且他们工作非常固定，所以他们主要是执行者而不是政策的首创者。于是总统行政办公室、白宫顾问小组、国家安全顾问和另外一些白宫办公室出现，并且比各部的权力更大，各部必须服从其决定。这并不是一种事先的设计，而是权力由正式的部向行政首脑个人顾问班子缓慢转移的过程，这是许多政府共有的一种趋势，导致这种趋势出现的原因是现代政府的复杂性和决策所要求的快速性。

七、期望过高的危险：

焦点都集中在行政首脑的身上，而他们常常是做不到的，这样导致总统的人格魅力比政策重要，象征比政绩重要。在世界范围内，权力一直在向行政机关倾斜，而立法机关在衰落，这使得民主的保护成为问题，只有依靠选举来保护了。

第16章 行政与官僚

一、什么是官僚制

1、 官僚制：指所有那些基本职能是执行决策者政策的经任命产生的官员所组成的大型组织。在理想状态中，官僚制是一种被设计来有效执行公共政策的理性体系或组织结构。为了达到这个目标，官僚制必须遵循特定的规则和程度，它有一条清晰的管理链（权威的等级），权责通过它自上而下传递。官僚机构的工作是将政策指导应用到特定的情景中，这是一种使政府能够按某种同一性和理性原则，并具有可预测性运作，并便于内部监督和控制的组织方法。

A：另一种关于官僚制的定义：更好的是文官，指它是永久的政府，职业文官常常终生在一个政府机构工作，可能听命于民选官员，但他们也必须遵从法律并按条文行事。在具体领域里他们常常比那些新被任命位于自己之上的官员了解得更多，也经常会与民选官员发生摩擦。官僚制一旦建立便有一种内在的保守性，而尝试改变它是政治家们最艰苦的任务之一。

B：官僚体制不仅仅限于政府：在一段时间内，罗马教廷也是。军队同样以其严格的科层结构为特征、学校、医院、大型企业也有着明确的指挥链。

2、 美国的联邦官僚机构：绝大多数公共服务是由地方政府提供的。

A：内阁部：基本功能是执行法律与行政政策，被分成由职业文官而非政治任命者领导的局，在州也有地方机构，理论上，在部一级通行一些统一的政策。

B：联邦局：与部一样都对总统负责。每个局由经总统任命并可撤换的单一行政官员领导。由于是回应特定的游说团体而创立的，这些局执行单一而高度复杂且政治性强于行政性的功能。

C：联邦公司：国有公司是政府机构和私人商业公司的结合体，它主要提供那些私人企业所不能满足的需求。公司首脑由总统任命，对国会负责，接受国会对它们的组织机构与政策的批评。

D：独立的管理机构：负责对那些直接影响公共福利的私人企业进行经济上的管理，拥有派生于国会的半司法和半立法的权威。

3、 其他国家的官僚制

A：共产主义国家：前苏联是现代世界上最官僚化的国家之一，而也这是它崩溃的原因之一，它腐败、缺乏效率并且僵死。

B：法国：品德与专业技能是法国官僚的最基本因素，法国中央政府能集中控制官僚网络。

C：德国：普鲁士及其统治阶级对德国的管理体制产生了深刻影响。顺从、高效、艰苦工作是其刻意培养的品质。

D：英国：与法国的中央集权不同，有地方自治和权力分散的传统。但英国的现代官僚制起步很晚，英国对官僚机构的控制较美国更强。

4、 官僚制的特征

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A：韦伯对官僚制特点的描述：行政职位按等级制组织；每个职位有自己的权限范围；文官非由选举产生，而是以由文凭或考试认定的技术资历为基础，经任命产生；文官根据职务等级获得固定薪水；公务工作是文官的职业和惟一的或至少是首要的工作；官员与职位分离；官员服从控制和纪律；文官的提升取决于上司的判断。(专业化、非人格化、永久化、层次化)

B：古德诺和威尔逊：对美国的官僚制度做出了重要研究，认为美国的官僚制必须在民主体制的框架内运转。将政治官员（政策决策）和行政（执行）官员进行了区分，认为政治官员必须一直控制行政官员，这种从属关系必须在个人和机构层级上得到明晰的界定，于是行政官员永远不会创制政策；他们仅仅遵循那些由政治领袖们所制定的政策指导。但今天的政治学家认为这种区分不适用于现代政府。

C：超越韦伯：韦伯的官僚制适用于一种高度层级化、权威化的社会，但20世纪晚期的美国则不大相同。美国的官僚：在敏感政治职位上的官僚们力图使自己与流行的公共观点和国会保持一致。他们不是也不能仅仅根据先例与纸面上的规定与程序来工作。官僚制并不像韦伯说的那样非个人化、可预测与精确化。官僚们也具有主观性。在官僚机构里，就和在其他组织中一样，决策过程中的临时性、非正式性是非常普遍的。一些政治学家还宣称存在着一种官僚机构本身转变成利益集团的趋势。官僚们远非中立与消极的行政官员，而是积极地参与政策与法规的制定。民选和任命的行政官员常常依赖于职业文官所提供的信息和建议。领袖实际上成了追随者。

二、现代政府中官僚机构的作用

1、 一般功能：现代政府官僚机构的功能包括管理、服务、管制、审批、信息收集和其他服务。所有政府官僚机构都执行上述至少两项基本功能，其中的一些机构专门履行某一职能而另一些则执行多种职能。

2、 管理：绝大多数政府官僚机构的基本功能可以简单地概括成执行由议会制定的法律与行政部门提出的政策。管理就是执行公共政策，而且也包括决策，它同样为规则指定补充细节。与管理职责相联系，部也常常发起行动以宣传其工作，告知公众一个项目的目的与收益。

3、 服务：许多政府机构是被创造出来为一般公众或特定群体服务的。 4、 管制：政府的管制功能同样是被设计来保护一般公共利益的。

5、 审批：审批与管制有密切联系。它使政府能够在某些领域设置最低标准和资格条件。

6、 信息收集：有两个主要目的需要信息：判断是否违反一项法律，使政策决策理性化且建立在事实基础上。

三、官僚制的困境

1、 现代国家的二律背反是在官僚制管理是必需物的同时，它又是实现国家目标的障碍。即将到任的官僚们，常常发誓要将商业类型的效率带到公共管理中来，他们很少能真正改善这一问题。在最坏的情况下会出现“艾希曼”现象，这是以一位纳粹官员命名的，他曾经组织过一次大型的屠杀欧洲犹太人的行动，意味着将人和物等同起来。官僚制总与腐败总是交织在一起。

2、 官僚机构：执行者还是决策者？

早期官僚制的理论家假设职业文官永远都不会制定公共政策而仅仅执行民选官员的意志。确实，排除政党立场和管理是发展责任文官制的原始动机。但是，绝大多数西方国家已经发展出了，并非有意而为，不对公众负责而常常制定政策的行政贵族。首先，要弄清官僚们影响政策制定的具体途径。

A：裁决：许多管制性机构拥有一种行政法庭，它的运作方式与普通法院非常相似，而且其决定和颁布的法令在普通法院中也有执行权力。

B：自由裁量：议会制定的法律，官僚机构必须执行，在成文法很具体的情况下，这是一件相对简单的事，但事情常常并非如此，当行政机构被赋予决定怎样执行政策与法律的权力时，他们实际上已被允许为社会立法。

C：规则制定：管制性机构的规则制定权与自由裁量权有关。

D：咨询功能：现代社会日益增加的复杂性使立法机关和行政机关对文官的专业知识的依赖越来越重要。不过有时也会发生冲突。官僚机构充当顾问角色并不是美国独有的现象，它是现代化工业国家一种必然的特征。

3、 如何对待官僚机构：

A：监察专员制度：这是瑞典对统治艺术的一种贡献。监察专员是代表那些被官僚机构错误对待的公民的国会律师，拥有传讯权，对犯错误官员的斥责足以纠正这个错误，其理想的工作环境是那些拥有尊重法律的传统以致于斥责已足以纠正错误的国家。

B：立法监督：实际上，美国所做的只是建立起竞争性的官僚制——一方是行政机关，另一方是立法机关。 C：裁减：政治家们常常许诺要裁减官僚机构，但很少能取得成功。裁减官僚机构的方式很具诱惑力但在实际中很难得到实施。

D：分权：对于高度集权的体系比如法国和意大利，分权能够起到一些改善的作用。分权可以解决某些问

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题，但同时又制造了一些另外的问题，能使官僚决策更接近地方层次，但是这会增加腐败和缺乏效率的现象。分权会产生标准不一及协调困难问题。

E：官僚机构政治化：许多政府为自己已转化成非政治性的、中立的职业文官制而骄傲。政治任命的消极面是常常伴随它的腐败，对官僚机构实施指导是对的，但要绕过他们则绝对不行。

4、 官僚与社会：我们生活在一个复杂的社会里，偶尔我们会试图使它变得更简单，试图废除那些麻烦的法规和好管闲事的官僚。但归根结底我们和他们密不可分。

第17章 法律制度和法院

一、法律的本质

1、 法律不仅仅解决私人和社会团体之间的冲突，而且保证人们的权利和特权，规定义务和责任。法律同样是社会目标和愿望的表达。一些人希望通过法律带来社会变革，但是批评家认为这会给法律施加太多的负担，会威胁到法律自身的地位。

2、 什么是法律？公民必须遵守和服从、接受制裁和合法结果的东西。 3、 法律的类型：

A：刑法：成文法（或法典），规定了一种侵犯他人或机构的特殊不法行为。构成犯罪的行为被视作社会的罪恶，威胁到整个社会，因为它扰乱了公共秩序或威胁到公共福利。

B：民法：民事义务绝大多数是由私人产生的。

C：宪法：成文宪法通常是规定政府的机构、权力和对自由特别保障的总文件。在美国有宪法审查制度。 D：行政法：行政法包括由政府适当部门颁布的管理规则。

E：国际法：国际法由国际条约和协定以及长期建立起来的大多数国家认可的惯例组成。

二、法律制度

1、 法律制度：管理社会主要靠两个主要因素，被认可的法律本身和执行法律的工具。在原始文化中，制度是口头的，主要由调整人们行为的首先规范、传统和信仰组成，在现代社会中，法律制度主要是法典，即体现为书面成文法律。将法律制度写成文字可以使它们的意义更准确。法典化从古代开始，已经成为文明发展的一个主要特征。

2、 英国普通法

A：发展：最初建立在盎格鲁人和撒克逊人的习惯法基础上。之后的巡回皇家审判、普通法法庭和治安法官构成了英国普通法发展的基础。

B：特点：判例法、法官造法（适应性）、服从先例原则

C：意义：重要性下降，但它的影响仍然相当大，它塑造了英国社会和政治的发展并形成了所有英语语言社会独特的思维方式。

3、 成文法（罗马法）：

A：发展：通过罗马天主教会的法律，罗马法的许多原则已经为人所知。主要的任务是将其法典化。制定法典是拿破仑为实现法国乃至整个欧洲的司法合理化所做的永恒贡献。

B：特点：内容详细、准确、全面、可以被非专业的人理解。另一个特点是司法不独立于行政，所以司法审查的权力相当有限，或者由立法机构行使，或者分配给一个特殊的国家法院。

4、 共同特点：

A：区别：普通法是一般的主要是判例法，依靠先例和习惯。后者主要是立法的产物。

B：相似：在两种法律体系中，法律在应用上相对统一，范围上基本一致，并不断接纳各种变化。

三、法院、法官和律师

1、 美国的法院系统：

A：美国的法院系统是独一无二的，有51个司法机构组成：由联邦法院和50个州法院组成。

B：联邦法院机构：联邦地方法院是全国法院系统的基础，地方法院是审判法院，审理大量的依据联邦法律提起的民事案件和违反联邦法律的刑事案件。联邦地方法院的判决可以上诉至上诉法院。在联邦法院系统的最上层是最高法院，由一个大法官和八个助理法官组成。它的管辖权几乎是对全部上诉案件的审理。

C：州法院系统：每个州都保持和管理自己的法院系统。之下还有地区法院。 2、 法官：

A：联邦法官：由总统提名，经参议院同意并公布任命，终身制。 B：州法官：民众选举或任命，任期14年。

3、 法院比较：英美法的对抗式程序。英国和美国的法院是被动的机构，因为他们并不主动寻找非正义

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的行为加以改正，也不逮捕或寻找违法的人。相反，他们只有在法律受到挑战或某人违法时，案件才会按照既定的程序进到法院系统中。英美法系由一系列原则组成对抗式程度，原则如下：

A：法院不会受理那些没有涉及真正利益冲突的案件； B：一旦案件被受理，主持的法官便是仲裁者。

4、 英国法院制度：英国今天的法院制度是由1873年的《司法法》建立的。法律系统的绝大部分继承了普通法的传统，并分为民事和刑事两个分支。

A：法官的选举和任期：所有英国的法官均由首相建议君主任命，首相主要是根据主持上院辩论的上院大法官的推荐，大法官通常是内阁成员，英国法官实行终生制。依据传统，英国法院高于政党政治，并不制定政策，支撑这一传统的是英国没有对立法是否合宪的司法审查。所以，英国司法与立法、行政之间的关系比美国要弱。

B：律师的作用：一个区别在于国王聘用律师对犯罪提起公诉，没有和美国地方检查官相类似的专业起诉人。另一个区别在于法律执业的规定不同。

5、 欧洲的法院系统：欧洲的法院主要是建立在法国的基础上，不像英国法院那样建成刑事和民事两类。相反，大多数欧洲国家保留独立的正规行政法院。

A：法官在判决中的作用：审问式程序。在成文法国家，也就是在大部分欧洲国家，法官的作用比普通法国家积极。英美法和大陆法在刑事审判程序中的主要区别有：起诉的决定不是由地区检查官做出，而是由法官做出；证据的分量不是由当事人掌握，而是由法院控制。

B：两大法系的另一个区别在于：在英美法国家，被告在被证明有罪之前推定无罪；而在欧洲则是相反。 C：律师的作用：一般来说，欧洲律师不如英美律师那样有活力和创造力。因为在欧洲，法院在调查案件事实过程中掌握主动权。

6、 前苏联的法律：苏维埃法律和司法程序与西方民主国家有很大不同，尽管他们在严格限制刑事犯罪方面相类似，苏维埃法律起源于马克思的思想。在苏联，被认为掌握权力的无产阶级制定的社会主义法律保护整个国家和社会的财产，对很少存在的私人财产没有规定。另一部分是处理叛乱和颠覆，这部分在西方法律中并不重要。

四、法院的作用

1、 美国最高法院：违宪审查制度——马伯里诉麦迪逊案。

2、 最高法院的作用：在美国，最高法院的裁决经常变成政治问题。

3、 法官的观点：影响法官的因素常常有：出身、信仰、法官和政党的关系、法官关于司法在美国政治系统中地位的认识、公众态度的影响、同事的观点等等。

4、 法院的政治影响：美国的法律制度在理论上和实践上形成了一个基本冲突，一方面，期望法官公平；另一方面，法院的重要性给法官相当大的政治权力。

A：民事权利：种族问题中体现

B：刑事审判：其裁决影响警察工作过程

C：立法机构中席位的重新分配：选举中“一人一票”原则

D：后沃伦法院：伯格法院和伦奎斯特法院有时呈现保守主义的特征，努力纠正一些沃伦法院的裁决，事实上，他们的裁决并没有十分清楚地推翻沃伦法院的裁决，从总体上说，有保守主义倾向，但这一点并不可预测。

5、 对法院的限制：尽管法院的裁决使美国社会产生了根本的变化，但法院不能重写法律，对法院权威制度和非制度的检查确实存在。联邦法院是政府政策制定机器整体中的一部分，不是机械地解释法律：

A：法官选择的依据是他们的政党关系和司法哲学

B：在民权、经济事务等领域的司法裁决受政治的影响。

第18章 公共政策

一、政策是什么？ 二、经济政策

第五编 政治行为

公共政策就是政府选择做什么或不做什么。但要考虑是否都是“选择”的，并要考虑政策的结果。 1、 经济学是公共政策的基础，几乎所有的政策选择都有

2、 其经济原因，并且这些原因还经常足以导致或破坏政策。因此，经济政策具有优先性，它影响着所有的其它政策，每一个政治学家在某种程度上都应同时是一个经济学家。

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3、 通货膨胀、增加税收、收支平衡、工资—物价冻结、石油冲击、滞涨、利率、税收减免、预算赤字、贸易赤字、预算平衡

三、谁有权利得到什么

1、 联邦的预算分为两类：可以自由裁量的和强制性的，前者可以被提高或降低，后者则不能轻易改变。强制性可以分为偿付国债利息和“政府津贴”。

2、 什么是贫穷 3、 福利开支 A：食品券

B：扶养子女家庭补助（AFDC） 4、 沉湎于政府津贴 5、 福利与意识形态

四、结论：政府应该有多大？

第19章 暴力与革命

一、系统故障：

1、 故障的根源是合法性的消蚀。 2、 作为征兆的暴力：

A：暴力：本身并未表明革命即将来临。暴力可以看作是政府有效性和合法性消蚀的表现。国内的暴力既是灾难性的，同时也可以提供一定的信息。尽管我们可能痛恨暴力，但是我们不得不承认，在某些情况下，它也有助于目的的实现。

B：暴力的类型：政治学家梅登认为暴力分为五种：

① 原生型：产生于基本的社会群体之间的矛盾冲突——种族的、民族的、或宗教的——这些是人们与生俱来的。

② 分裂型：有时是原生型的产物，它的目标是相关群体的独立。 ③ 革命型：指在推翻或取代现在政权。

④ 政变型：通常政变从本意上是反革命的，其目的在于阻止令人恐怖的革命接管。政变几乎总是军事性的，尽管军队通常与关键的文官集团有联系并从他们那里获得支持。

⑤ 问题型：由某一特定问题引起的暴力是一种兼容的类型，并且一般说来不像其它类型的暴力那样具有致命性。

所有这些类型都具有专断的倾向，某些情形符合不只一种类型，有些以一种类型开始，但升级为另一种类型，但是没有哪一个国家会完全免于某种暴力的滋扰。

二、变革是引发暴力的原因

处于现代化进程中的社会，已经脱离一个具有传统的稳定性的世界，但还未到达具有现代的稳定性的新世界，在这样的社会中，暴力是最有可能发生的。

A：经济的变革最使人不安的。

B：革命的情绪，通常不是在穷人中间产生的，而是在那些感觉受到政府的限制、束缚和烦扰的富人之间形成的，政府妨碍了他们取得更快发展的权利。

C：不断上升的期望：“期望—收益比”变得无法弥合，从而产生一种由“不断增加的受挫感”所引起的“革命”。这在一个国家的发展过程中是一个极度脆弱的时期，叛乱和革命能暴发。最根本的问题不是贫困本身而是“相对剥夺”。

三、革命：

1、 革命是一种快速的、强烈的系统变革。变革在这里意味着将旧体系与它的精英一起抛弃。

A：知识分子和革命：知识分子中的大多数产生有“革命的信念”，相信目前的体制能够被某种更好的东西所取代，革命开始于这种人们思想中的火花，这是最初的也是最重要的。20世纪的大部分革命运动都是由受过教育的人发起并领导的。

2、 革命性的政治战争：

战争和与之相伴的政治行为，两者结合起来，才等于革命性的政治战争，福尔将其描述为“建立一个控制民众的、竞争的体系”的斗争，他强调行政管理是革命性战争的关键，认为“当一个国家被颠覆时，它并不是被打败了；而是它处于超出行政管理的状态之中。颠覆从字面上讲，是在行政管理前面打上一个负号。”

3、 革命的几个阶段：布林顿提出一种理论，认为所有的革命都要经过相似的阶段。

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A：旧政权的腐朽 B：革命初始阶段

C：起初，温和派接管政权； D：极端主义者接管政权 E：“热月”结束恐怖统治

四、革命之后

1、 革命最大的问题不是它们使事情转变得太多，而是当革命结束进，事情的转变很少。革命表现出一种持久的倾向：推翻了某种形式的专制，又用另一种形式取代它。

2、 革命的衰退：自二战以来，全球已经经历了一次革命的浪潮，但现在这股浪潮正在消退。革命思想的关键在于它能使人感到重构社会是可能的，没有这一点，就不会有人愿意惹麻烦进行革命，当发现重构社会导致可怕的困难和贫穷的后果时，革命的梦想就破灭了。

3、 共产主义在苏联和东欧：失败的现象。

第20章 国际关系（略）

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