政府行政决策失误的成因及防范措施(2)

政府行政决策失误的成因分析及对策建议

3 行政决策失误的成因及表现

行政决策是人、制度和技术三者相互作用而形成的，因而可以把政府行政决策失误的原因，从根源上归为：因决策者素质造成的决策失误，因决策体制不健全造成的决策失误以及因决策技术落后造成的决策失误。当然，我们必须指出，一项错误的行政决策可能是以上几项交互的结果，它们并不是彼此孤立排斥的，而是有着密切的联系。

3.1决策者素质方面的原因

由于决策的制定实施是由人做出，是有公共行政权力的“政治人”，不可避免的在公共行政的行为选择上出现自利意识。兰德公司对公共管理主体进行公共选择的本质给予更直截了当的解释：“非市场生产者的作用主要是满足其自身特殊的利益，而不是为公众领域中所要达到的最终目标进行努力。”

由此，拥有公权的领导干部从始至终面对个人利益与公众利益的权衡取舍，我们也就可以将他们分为价值理念符合民众利益的以及完全自利，站在民众利益对立面的这两类。

在进一步分析，我们可以看到决策价值理念有所偏差的决策者，造成其决策失误的原因有：

（1）以权谋私。通过决策选择来为自己创收，或是获取更多资源来提高本部门的物质待遇和办公条件，或是为自己的亲人朋友大行方便。

举例来说，一直以来，国有土地使用权出让都是腐败易发高发领域。一些掌权者不按市场竞争机制、不按国家法定程序将土地大肆批给许诺自己好处的开发商。一种情况是低价出让土地给与己有关的开发公司，幕后参与房地产开发，致使国有资产和土地价值流失。另一种情况是价高者得后，另收取巨额的资财，由“腐败成本”推高的房价，被转嫁给消费者，甚至“绑架”地方公权力，导致中央宏观调控政策执行力弱化。这两种情况都会导致房地产市场紊乱，暗箱操作横行，房价泡沫严重，最终影响国民经济的良性运作和可持续发展。

(2)随意盲目。主观臆断草率决策，缺乏科学论证和系统的调查研究等等。要么

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导致政策不具连续性，可行性，要么投入产出不成正比，是社会无谓成本大大增加。

因决策的随意性、盲目性造成不良后果的实例简直举不胜举。

比如重复建设的现象十分普遍。从小的方面来讲，就是道路、地下管道、电网等基础设施建设的不连贯和不系统化，决策只是站在本部门、本区域的局部的角度上，没有与相关的横向机关沟通好。因而我们经常能看到这条公路前两天刚为了排下水管道而被开挖、重新铺设后，今天又为了铺煤气管道再被开挖。不过短短几天时间这条公路就被折腾了好几次，而其中造成的经济资源、人力资源以社会资源的损失，却又是由纳税人来买单，也不见有哪个领导干部站出来负责。

从大的方面来说，政府的重大决策也存在“朝令夕改”的现象，没有从全局、长远的角度进行城市规划和管理。例如笔者亲身经历的一件事，今年8月份上海嘉定区南翔镇正式启动的大型居住社区拓展区的动迁工作，是为了建设经适房。原来这是一件关注民生的好事，但是作为现在此处的南翔工业园区，作为市政府认可的嘉定两大经济园区之一，从开始规划至今也不过十年，而真正形成规模也不过近一、两年的事。包括笔者父亲所在公司共百余家企业都面临着政府规定的到明年6月份为止100%完成拆迁工作的硬性指标，其中有许多家企业刚刚完成厂方的建造，拿到房产批文，还没有进入正式生产阶段，当面对政府给出的、远低于市场价的补偿金，企业都感到焦头烂额。在我看来，无论是大型工业园区还是经适房居住区的建设，都应当是一件需要反复思量、慎重考虑、经过方方面面的调查研究后，作出的决策。行政行为应该具有连续性和可预见性，不能随意改变。节约资源、保护环境和符合可持续发展的要求应贯穿于国家和地区发展战略的制定中。应该拉大城市框架，严格执行规划，实现城市组团式发展，努力摆脱建设、拆迁、再建设、再拆迁的困扰。

再比如，去年上海高速公路更换路牌这件事，姑且不去说路牌名由A字编变为G字编，方向节点大变所带来的出行不便。就说一开始新闻晚报上称这次路牌更换需要花费2亿元人民币，总计更换5000块路牌。也就是每块路牌的费用是4万，我只能说这个数字太惊悚了。第二天报社又登了文章更正解释说：这5000块指路牌只是一小部分，事实上总体要更换25000块各种路牌。然而上海的高速公路总里程是600公里左右，如果真的是存在25000块牌子在高速公路上，那么

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计算得出：每公里需要更换的路牌是40块，即每开25米，就能看到一块牌子，倘若时速120公里，那么两秒钟内会看见三块路牌或指示牌。同时，每块牌子的平均价格也达到了8000元，我很想问这到底是什么材料做的？政府的财政支出也太过轻松草率，拿纳税人的钱不当钱。

同时，中国道路交通为人诟病的一直是路况差，乱收费，设计不合理，施工质量差等，几乎没有说到路牌不规范。因此，这项政府决策是出于什么样的考量，到底有多少合理性，其中资金猫腻有多少，都让人疑惑，而由于公路管理处从未将账目公开，普通民众的问题也无法得到解答。

(3)错误绩效观。仅以GDP数字为导向的政绩理念，经济建设盲目攀比，忽视中央经济导向和环境效益，不加限制大力招商引资、建工厂，只想到“把蛋糕做大”、没考虑“把蛋糕做好”的问题，以致那些“高污染、高能耗、高投入、低效益”的行业不断膨胀，造成了严重的生态污染问题、城市居住环境质量下降，之后又要付出更大代价来整治环境，给有限的国家财力造成重创，也使有限的社会资源发生严重流失。还有大搞“形象工程”、“献礼工程”，甚至斥巨资打造“亚洲第一”、“世界最高”以及以“文化”名义建造的各种“遗址”、“故里”工程，只要找到名目，资金绝不是问题。同时，缺乏忧患意识、责任意识和节约意识，只考虑自己的仕途升迁，而置人民的根本利益于不顾。

2008年11月15日，杭州市地铁1号线湘湖站工段施工工地突发地面塌陷，一个长达100米、宽约50米的深坑被瞬间撕开，现场路基下陷6米。来自施工现场东侧河沟以及断裂的地下自来水管、排污管的污水淤泥倾泻而下，造成20人伤亡18人失踪。专家称正是包括承建企业和地方政府在内的多方合力驾驶的“危险快车”，将杭州地铁施工驶向了这起 “中国地铁修建史上最大的事故”。事故原因除了“上马匆忙，前期的筹划、设计都比较草率”之外，工程的工期存在“拍脑袋定工期”现象。政府工程为了要在“五一”、国庆、元旦、春节等重大节日前献礼而不断加快工期的事早已是公开的秘密，因此，为了赶施工进度和节省开支，站点的建设时间从常规的两年左右压缩至13个月，整整提前了11个月。权力过分集中于领导，而领导错误的政绩观，罔顾规划工期的做法最终酿成了悲剧。

近期，西方媒体热炒“中国GDP超过日本，成为世界第二经济大国”， “一

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个新的经济超级大国诞生、最大外汇储备国、最大债权国、已是发达国家、超日赶美”。但我们不能被这些热捧论调冲昏头脑、沾沾自喜，事实上，从人均看，即使ＧＤＰ总量相当，中国的人均数字也仅为日本的十分之一。而且，如果计算绿色GDP产值，把环境、资源和生态损失纳入其中，真实有效的数值将比传统计算的GDP值减少30%以上，因此我们看到的是一种扭曲的经济图像，虚假的繁荣景象。

所以，将绿色GDP概念引入政府决策的考量目标，并将对领导干部的政绩考核从单纯的“量”转向“质”，即创造每单位GDP所耗资源最小、污染最少，本地区每个劳动者的全副劳动生产率与单位国土面积所承载的紧急总量越高越好，真正实现“又好又快发展”才是衡量一个领导干部的政治作为的真实有效标准，从而避免领导“为官一方，作乱一方”，为出政绩而急功近利，不断铺摊子，上项目，破环当地的生态环境和社会环境。

除上述以外，还有一类虽然决策价值理念正确，但好心办坏事的决策者，造成决策失误的原因为：

（1）缺乏现代管理科学的基本知识和理论，能力与职位不相符,科学文化水平较低，特别是缺乏对于科学决策的知识经验和技能。由于我国大多数领导干部都是在基层岗位上表现出色而被提拔到领导岗位上的，一般都是“一”型普通学识，或是“I”型专业学识，缺乏拥有广博知识面的高“T”型人才。而社会发展至今，行政管理工作所面对的不确定因素越来越多，事务间联系也日益复杂，必须要有科学文化水平高，决策能力强，协调控制本领高，以及临危不乱、沉着冷静的心理素质。然而，当前中国的实际是很多名不副实的领导干部掌握着最终决策权，导致社会资源的严重浪费，“交学费”现象屡见不鲜。

3.2决策体制方面的原因

行政决策体制是指行政决策机构和人员所形成的组织体系以及制定决策的有关制度。它是政府正确行使决策职能，进行科学、民主、法制化决策的重要制度保证。造成决策失误的体制原因有： （1）权力配置不合理，过分集中

对什么是权力过分集中及其危害，邓小平曾有过非常多的论述：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把

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一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各地都不同程度上存在这个问题”，“不少地方和单位，都有家长式的人物，他们权力不受限制，别人都要唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系。”“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误。”

胡锦涛在十七大报告中提出“坚定不移发展社会主义民主政治”，“积极推进党内民主建设”，就是要解决“权力过分集中和不受约束”这个深层次难题。 正由于权力过分集中于决策者个人手中，公权过大又不受约束，导致了滥用权力、“一言堂”、“家长制”的蔓延，各种显失常理的“奇迹”决策、不顾人民利益的“面子工程”、“数字政绩”、“借债开发”等现象频出。

同时也因为不健全的干部人事制度，使掌权者个人就拥有选才用人的生杀大权，将自己的亲朋好友或是有利益关联的人安排到重要岗位上，不免就出现庸才当政的局面，于是决策失误也就成为必然。 （2）决策系统构建不全，运行不良

现代决策系统应该是由信息收集、参谋咨询、决策中枢、监督反馈等各子系统组合而成，分工明确，相互联系，缺一不可。然而首先，我国行政决策的制定者与实施者通常是同一团队，出于自利意识，掌权者会作出有利于己方的政策决定，又由于偷懒图省事的心态，通常都对信息收集和咨询工作敷衍了事。这就导致了真实信息收集的不全面和可行方案的遗漏，决策者只是“拍拍脑袋 大笔一挥”，那么决策失误也就层出不穷了。

其次，应起到参谋咨询作用的专家团体，也会出现不利科学决策的问题。比如咨询团为讨好上位者或是屈从于领导权威，只选择领导爱听的方案，不敢独立思考运作，不敢提出反对意见，使“专家咨询”流于形式，名存实亡；又或者是咨询团本身的构成不合理，可能是组成专家中有滥竽充数、业务水平不高之人，也可能对于专家的选择上，出现性别、年龄、专业方向、知识结构的偏差、不全面，无法形成互补优势，致使咨询结果不能全面反映客观实际，从而影响决策结果。

最后，监督机构散乱、监督内容也不全面。对各级政府决策权进行舰队的

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