动员群众力量,促进欠发达村镇发展

“堵漏式”扶贫开发思维的再升级：动员群众力量，促进欠

发达村镇发展

王伟

（成都市社科院经济研究所，助理研究员，投稿栏目：调查与研究）

一、引言

近期在对我市农村地区进行深入调研的过程中，我们发现成都市域范围内还存在一些常年遭受自然灾害或地处偏僻的村镇发展相对落后，群众生产生活环境依然没有得到根本性改变的情况。虽然这类问题不多并呈散点状分布于我市，但这会严重影响到我市2017年在中西部地区率先全面建成小康社会目标的实现，成为我市在推进现代化、国际化进程中的“短板”。因此，如何促进欠发达村镇可持续发展，共享改革红利，是成都建成全面小康社会不可忽视的重大问题。

二、成都市扶贫开发成效

自2001年以来成都市就按照《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》和《四川省农村扶贫开发规划（2001—2010年）》提出的新阶段扶贫开发的总体要求，出台了一系列扶贫开发的政策和措施，对欠发达村镇的扶贫开发工作取得了显著成效。通过政府主导、市场化运作和全社会共同参与的方式，大力推进农村扶贫开发，有力地促进了贫困村基础设施的完善、农村产业发展，农民收入有较大幅度增长，农村基层治理机制基本形成。到2012年底，全市已完成对695个相对贫困村和20万贫困户开展帮扶工作，全市相对贫困村农民人均纯收入由2001年的1832元提高到超过7695元，增长了4.2

倍，全市农民人均纯收入达到11501元。十多年来，成都市扶贫开发工作以发挥政府主导作用，逐年增加财政扶贫专项资金，市级财政累计投入达9.92亿元，通过政府资金引导社会资金参与扶贫开发，共引入龙头企业216家，撬动社会资金投入达13.53亿元，农民主动性和创造性逐步被激发释放出来，集体经济实力得到提升，全市帮扶村共建各类农民专业合作组织583个。

我市扶贫开发工作始终与统筹城乡发展相结合、与灾后重建和新农村建设相结合、与“挂、包、帮”活动相结合，重点完善基础设施、推进产业发展和发展社会事业。十多年来，全市贫困村共修建村组道路3634公里、蓄水池7116口，贫困户建房8736户，实施“三改”3.07万户，贫困地区全面实现道路、电力、邮政、电话“村村通”。扶贫开发重在开发，增强贫困村的“造血”功能，扶贫开发中，根据贫困村的自然资源禀赋，制定完善的产业发展规划，按照“一村一品”的思路，抓住主导产业发展。全市贫困村建成优势特色产业基地65.5万亩。扶贫开发工作还结合农村集中居住区建设，配套完善教育、医疗、卫生、文化、体育等公共设施，开展社会化便民服务，全面落实农村社会保障制度，2012年底已将农村低收入贫困人口全部纳入低保范围，实现了“应保尽保”。

三、成都市促进欠发达村镇发展的主要问题

近十多年来，成都市坚持按照“社保保生存、扶贫促发展”的思路，以改善民生为取向，以实施产业扶贫为抓手，已连续开展了两轮扶贫开发，目前正进入第三轮扶贫开发阶段。通过开展“挂帮包”扶

贫等一系列工作，使城乡差距不断缩小，农村面貌发生了很大变化，农民的生产生活水平得到了很大提升和改善，但这种以贫困村为重点的一系列资金扶贫、政策扶贫、产业扶贫等措施更多地是直接式的扶贫方式，其思维方式是通过政府织大网，企业和社会填沙石，在短时间内堵住“短板”之上的空缺，这种“堵漏式”的扶贫开发思维方式，对激发人民群众的自生力量还有所不足，虽然短期内能够让“木桶”中的水位提升，但由于“短板”与“堵漏包”之间缺乏有机的链接，“短板”和“漏洞”始终存在，主要表现在以下三个方面：

第一，群众自我升级改造步伐缓慢，欠发达村农业发展的内生动力不足。对欠发达村镇的帮扶资金在瞄准机制设置中，过于注重短期收益项目，而缺乏对当地群众有效地科技教育和技能培训支出，忽视了对当地本土农民在技能、思想等方面的综合改造，致使当地群众思维观念转变缓慢，自我升级改造步伐滞后，现代化的农业生产经营方式和生活方式易不易被当地群众所接受，欠发达村镇农业发展的内生动力培育不够，内生的、长期的发展动力不足。长期以来，由于城乡二元体制造成的城乡差异，农村青壮年劳动力大量流失，从事农业生产的劳动力观念滞后、缺乏文化、接受新生事物困难，在农业技术应用和经营方式创新方面落后，加之欠发达村多地处自然条件和生产条件均相对较差区域，农业生产成本高、利润率低，农业生产企业难以主动进入，同时由于金融抑制存在，导致该地银行等金融机构将大量资金转移至城市和利润率高的企业，使得当地对传统农业的现代化改造步伐长期处于停滞状态，农业生产经营方式创新动力不足。

第二，群众主动开展农村经济综合开发程度不高，欠发达村镇发展基础不稳固。依靠当地群众主动开展农村经济综合开发，为欠发达村镇的长期发展提供可持续的内生动力。由于当前对欠发达村镇的开发主要是短期内关注基础设施和产业项目，而并未从总体上引导广大群众主动进行经济的综合化开发，发挥当地群众的积极性，将欠发达村镇的发展与新型城镇化、农业现代化、社会保障体系建设等多方面综合考虑、规划，使得我市欠发达村镇普遍存在发展基础不稳固、发展不可持续的情况。这其中主要有以下几个方面的影响因素：一是地理位置偏远，群众思维观念陈旧。我市欠发达村镇大多数位于三圈层、二圈层山区或丘陵区，地理位置相对偏远，生产条件比较脆弱，群众自给自足的陈旧思维观念难以通过经济的发展得到较为全面的改变。二是产业结构单一，群众承担较大的风险。当地群众主要参与的是产业开发项目，以从事种养业为主，缺乏多业互补、抵御市场风险的能力。三是群众自我发展意识不高，生产经营服务体系不健全。能够带领全村发展的能人、大户少，农户联合与合作社的组织化程度不高，规模化、专业化经营还处于起步探索阶段，直接影响农户收入水平。加之农产品价格波动较大，农户收益不稳定。

第三，动员群众参与机制尚未建立，过度依赖政府力量帮扶。从欠发达村镇所在地区的群众参与度而言，随着扶贫开发工作的延续开展，参与度逐年上升，但尚未建立较为完善的动员广大贫困地区群众参与的机制体制。一方面，投资主体结构单一，过度依赖于政府力量，未能形成多元化投资主体主动参与的机制，多元化的帮扶体系有待建

立；另一方面，受贫困地区群众自身思维观念的制约，其参与欠发达村镇发展的后续动力不足，对发展生产和提高生产生活质量，缺乏较为长远的规划。就当前实际而言，我市扶贫开发的主体是政府，随着扶贫开发任务加重，政府作为扶贫开发主体所承担的责任越来越大，在扶贫决策、扶贫资源分配、扶贫资金流向、扶贫项目选择等方面扮演全能角色的挑战也越来越大。过度依赖政府，降低了自我发展能力，贫困地区的脱贫致富难以持续。

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