第十四章 产业政策 - 图文(3)

以前，铁路运输一直实施一家公司（日本国有铁道）垄断经营，1964年出现亏损，1987年后开始放松管制，实现国家持股，民间企业经营，铁路经营状况发生了很大的变化。我国的自然垄断产业也正在逐步放松进入管制，如电信与移动分开，电信、移动、联通、网通等企业共同经营电信市场业务，是我国放松进入管制的一个良好开端。

（3）其他管制。随着自然垄断产业组织结构的变化和政府管制实践的发展，政府增加了对自然垄断产业管制的内容。主要内容有：①协调管制。政府放松进入管制，新企业进入必定存在一个与原有企业共享市场和资源的问题，这就需要政府对自然垄断企业进行相互协调管制。②质量管制。原来自然垄断企业独家经营时，产品生产和产品质量一体化管理。放松进入管制以后，有多家企业经营，就可能出现多家企业产品规格和质量标准不一致的问题，这就需要政府专门对自然垄断企业的产品规格标准和质量标准进行管制。③市场区域平衡管制。自然垄断产业放松进入管制以后，由于存在区域产品需求的分布不均性，因此不同区域企业的生产成本也不一样，如电力、电信等产业向农村提供产品和服务的成本要远远高于城市的成本。这样在多家企业经营的情况下，企业会只向市场规模大、经营成本低的地区提供产品或者对不同地区实施价格歧视。这样在有多家企业经营的情况下，需要政府对区域市场和价格进行平衡管制。 案例

美国航空产业组织政策演变及其效应 管制与放松管制是本世纪美国航空业的两件大事，是不同时期美国航空产业组织政策的结果。1938年的美国民用航空法为了避免航空业内部过度竞争和不公平竞争，保护航空公司能够获得正常水平收入，在以下三方面对航空业进行了管制：(1)严格限制新企业的进入；(2)禁止企业合并；(3)控制运价及收入。主要目的：一是是防止过多航空公司进入市场争夺有限市场，导致重负建设、过度竞争和低劣服务；二是通过价格管制保证航空公司一定的盈利水平，防止企业倒闭或破产；三是防止航空企业通过兼并获得垄断实力并滥用垄断势力。 美国对航空业竞争进行管制的结果是：从1938—1978年有80家航空公司申请进入航空业，但是没有一个干线执照得到批准；航空公司受到民用航空局的过度保护和严格控制，内部没有经营自主权，外部缺少竞争压力，服务质量差，票价居高不下，财务状况恶化。一些社会团体和个人发起了消费者主义运动，批评管制损害了公众的利益，并控告谋杀航空旅客。一些知名学者计算航空业管制成本后指出，这种管制是对资源的乱分配，造成的社会成本很大。 在全社会巨大压力下，美国政府对航空产业组织政策进行了改革，并1978年出台了航空客运放松管制法。1978年的航空客运放松管制法强调政府减少对航空业的控制，通过采取航空公司自由进入市场和扩展业务、放开票价、不再限制合并等措施引导企业依靠市场力量进行自由竞争，期望通过竞争的压力使航空公司不断改善经营管理，提高服务水平，满足国民经济发展的需要，同时降低成本，给公众提供合理票价。这标志着航空产业组织政策从限制竞争转向鼓励竞争。 放松管制的最初几年确实收到了预期效果，航空公司数目增加了，竞争程度也更激烈了，但是随后事件的发展出乎了当初政策设计者的预料。从1985年起，航空公司的数目开始下降，90年代以来，下降的速度加快。据统计，1978—1986年间，共有198家航空公司进入市场，加上放松管制前的36家，到1987年初应该有234家。但是实际上其中有160家破产、倒闭或被兼并，到1987年时只剩下了74家，其中干线航空公司只剩12家。航空公司数目减少的结果造成少数公司占据了产业航空市场的大部分份额，垄断力量增强， 为什么鼓励竞争的产业组织政策事实上却促进了垄断的形成呢？主要原因是在自由竞争条件下，美国航空产业出现下列变化：第一，价格大战。在放松管制后，民航委员会不再对航空公司的票价实行管制，因此各公司为了招揽乘客、争取市场都不同程度降低票价，大打价格战。1976—1982年虽然美国国内油价上涨73%，使航空公司平均成本上升了15%，每客座公里的平均票价仍下降了8.5%。90年代以来，由于美国经济不景气，航空市场需求增长缓慢，加上各公司运力过剩，票价战更加激烈。在这种情况下，许多航空公司，特别是新航空公司很快陷入严重的财政危机，纷纷倒闭、申请破产或兼并。即使那些在激烈的价格战中生存下来的公司也亏损严重，1992年美10大航空公司共亏损50多亿美元，只有美西南航一家盈利。第二，企业兼并。各航空公司迫于价格竞争压力，极尽全力降低生产成本。而扩大企业规模，实现规模经济是企业降低成本的有效途径。这导致许多航空公司基于共同利益实施兼并。第三，建立“中枢系统”。一些实力强大的航空公司为了占领市场，采取“中枢系统”策略在美国的一些中心城市建立航空中转基地及其支线辐射系统。它比“城市对”航线布局拥有更灵活的票价调整选择能力，并能够提供更多的航空服务和扩大市场覆盖面。这些航空公司还在全国建立计算机信息服务系统，支持它们的航空业务。建设“中枢系统”和计算机信息服务系统需要强大的经济实力，这不仅对新进入企业形成强大的进入壁垒，而且还迫使原有中小企业与大公司联合或合并，以获得中枢系统的优势。 放松管制政策带来的垄断现象及不正当竞争严重威胁了公众的利益及航空业自身的健康发展，政府官员、经济学家和普通群众都对放松管制提出了严厉的批评。即使是当初放松管制的热心支持者、民航委员会前主席凯恩也不得不承认放松管制政策存在一定的失误。面对这种局面，克林顿一上台就紧急组成了“确保航空业健康竞争全国委员会”，研究新的航空产业组织政策来“救世”。 那么原先的产业组织政策究竟失误在哪里呢？现在应该如何修改呢？应该说政府实行鼓励竞争政策的本身并没有错，错就错在政府没有在鼓励竞争的同时，坚定不移地执行反垄断政策。虽然美国政府一直把反垄断、反兼并作为产业组织政策的内容之一，并制定了谢尔曼法、克莱顿法等一系列的反托拉斯法律，但是由于美国政府最终还是为垄断资产阶级利益服务的，因此反托拉斯法在限制资本集中方面所起的作用非常有限，有时甚至成为各垄断财团之间相互争夺势力范围的重要工具。特别是进入七、八十年代以来，美国经济的国际竞争力严重下降，引起社会各界的广泛关注，许多人反对“反垄断、反兼并”的呼声日益高涨。里根1981年上台执政后，就把放松管制，包括放松反垄断、反兼并工作作为一项重要经济政策。与此同时美国政府也加强了政府与垄断组织的相互融合的渗透，并以此来加强对整个国民经济的干预，以对付经济危机和增强企业竞争力。因此在这个时期，美国政府实际执行的不再是反垄断、反兼并的政策，而是促进集中、加强企业联合的政策。由于美国政府的这种态度，在80年代爆发了第四次企业兼并浪潮，航空业垄断势力加强也就不足为奇了。而且现在看来，这种产业组织政策在将来很长时期内不会改变，航空市场的市场集中度将会越来越高，垄断力量将会越来越强。美国运输部国际政策执行副秘书帕特·墨菲在1993年2月的一次听证会上曾表示美国政府有意维持9家航空公司的竞争局面。 资料来源：根据张伟《从管制和放松管制看美国航空产业组织政策的演变》一文整理 （三）竞争性产业的政府规制 竞争性产业的政府规制，是指政府对竞争性产业内的企业的市场行为提出具体规范要求，并有专门管理部门对其执行情况进行跟踪、监督和奖惩，以维护正常市场秩序和效率的一种产业组织政策。竞争性产业中，企业在激烈竞争的市场环境下，企业的利润最大化价值取向会驱使企业采取欺诈、商业行贿、偷工简料等不正当竞争行为，忽视社会公众利益、环境保护等问题。政府对企业竞争行为规制的主要目的是协调经济活动中的经济效益、社会效益和环境效益的平衡。竞争性产业政府规制的主要内容包括进入规制、数量规制、质量规制、技术设备规制、价格规制和反不正当竞争行为规制等。

1、进入规制。进入规制是政府规制的一种重要类型，主要通过对企业或个人的进入资格和资质进行审批，以提高进入壁垒的一种政府规制类型。进入规制的目的是阻止不具相当技术能力和经营实力的一些企业进入产业，以此保证一定水平的生产效率和产品、服务的质量。在竞争性产业中，有许多产业都设置了进入壁垒，主要类型有：从业资格，如律师、医生等；经营资质，如建筑产业、医药产业等；经营特许，如军工企业、新闻出版等。

2、数量规制。数量规制是指控制竞争性产业的企业数量，避免投资过多（或过少）、产量过剩（或过少），而引致价格波动和过度竞争的一种政府规制类型。如城市出租车行业，为了避免过度竞争引致的市场混乱和服务质量下降，一般城市都根据市场容量规定一定的出租车数量。

3、质量规制。质量规制是指为了防止过度竞争而引致的产品和服务质量的下降，确保消费者正当权益的一种政府规制类型。各产业部门都设有质量技术监督机构，并负责企业经济活动过程的质量跟踪、检查和投诉处理。如食品质量规制、饮食服务质量规制等。

4、设备规制。设备规制是指对产业内企业的设备和技术提出具体要求的一种政府规制类型。主要目的是确保生产安全、环境安全和较高的资源利用效率。如机动车年检、建筑消防设备年检、污染企业环保设备达标检查等都属于设备规制的内容。

5、价格规制。价格规制是指通过规定利润率、成本核定、价格上下限、价

格审批等形式，对竞争性产业内企业的产品和服务价格进行控制的一种政府规制类型。其目的是协调生产者利润最大化和消费者权益的矛盾，保护生产者正常的利润和消费者的权益。政府价格规制的行业主要集中在公共服务行业，如公共客运、旅游等。

6、不正当竞争行为规制。不正当竞争行为规制是指政府为了防止和惩罚企业针对第二方、第三方实施侵害行为而制定的一种政府规制类型。具体内容包括防止和惩罚虚假广告、盗用商标和专利、侵害知识产权、生产假冒伪劣商品等行为。

第三节 产业布局政策

产业布局政策是指国家或地区在一定时期内为实现产业的合理布局而采取的调整国民经济空间结构和地域比例的一系列政策手段的总和。它是产业政策体系的一个重要组成部分，是促进国民经济发展和解决区域问题的有效措施，也是实现资源合理配置、产业合理布局的重要途径。

一、产业布局政策的基本目标

产业布局政策目标往往多种多样，具有不同的层次和等级。从总体上来说，其基本目标就是实现产业的合理布局。但从根本上讲，产业布局政策目标可分为两大类：效率目标和公平目标。前者要求用可能获得的各种资源取得最大的经济效果，即追求整个国民经济较高的增长速度和良好的宏观效益；后者要求用可能获得的各种资源取得最大的社会公平效果，即不断缩小区域间的经济水平和收入水平的差别。效率有利于社会财富的日益增长，公平或平等有利于社会稳定和长治久安。从长远来看，效率目标和公平目标是统一的。因为一个国家没有效率，就不可能积累足够的资金，用以支持落后地区的开发；而没有落后地区的开发，发达地区发展所需要的市场、原料与燃料来源也难以保证，且不利于社会的长治久安。然而，一般来讲，效率和公平是相互消长的，更大的效率是以牺牲更多的平等为代价的，更多的平等所增加的好处是以牺牲更大的效率为代价的。那么，产业布局政策应当怎样处理效率和公平的关系呢？世界各国的经验表明，应当依据以下几个条件来判断：

1、经济发展所处的阶段。众所周知，区域发展的不平衡程度与经济发展阶段之间存在一个倒“U”字型相关规律。也就是说，在经济发展的初期阶段，区域间的差异呈扩大趋势，到经济发展的中期阶段差距趋于稳定，到经济发展的后期阶段，差距则趋于缩小。因此，在经济不发达阶段，产业布局政策应该选择经济效率为主要目标；在经济发达阶段，则应选择社会公平为主要目标。

2、区域经济发展不平衡状况。倘若一个国家区域间经济发展差距太大，已构成经济进一步发展的障碍，甚至有触发经济、社会、政治危机的可能，产业布局政策应选择社会公平为主要目标；反之则应把效率目标放在重要地位。

3、社会资金积累能力和政府可能用于开发的财力。因为公平目标的实现在很大程度上取决于政府可运用的财务、物力。如中国改革开放的最初几年，生产

力水平较低，国家财力有限，效率无疑应放在优先地位。但同时应当注意，一方面这种非均衡的增长必须是公正的，是促进总体或宏观经济效率的，而不应是以局部利益，例如相对发达区域的利益为导向的；另一方面，这种非均衡的增长必须维持在有利于或者不致于危及民族团结、社会安定、国家长治久安的限度内。

二、产业布局政策手段

产业布局政策手段是指政策制定者能够用来直接或间接影响政策目标实现的某些特殊宏观经济手段、行政命令甚至法律措施，它是实现产业布局政策目标的保证。

(一)经济手段

它是世界各国广泛运用的最重要的手段之一。在我国，产业布局通常运用的经济手段有：

1、制定产业布局战略和规划。即在对各个区域经济发展的环境和条件进行全面分析的基础上，制定产业布局战略和规划，用以指导全国的产业布局。 2、区域性差别财政政策和贸易政策手段，如对不同地区实行不同的财政补贴、税收优惠，对不同地区生产用的进口品规定不同的关税配额限制等，即通过利用价格、税收、利率等杠杆间接调节区域产业布局。

3、劳动力、资本重新分配政策，如劳动力迁移政策、流动政策、国家直接投资分配政策等。

4、区域差别性对外开放政策，以及各种支持性政策(如资金援助、技术援助和政策优惠)和限制性政策(如大城市限制一些高耗能、高耗水、高污染工业的发展政策等)。

(二)行政手段

它主要以政府的行政命令、行政文件、行政会议的方式体现。如中央政府以行政命令的方式制止某一产业在各地区的重复建设，以行政文件的方式提出各地产业布局的设想，以行政会议的方式解决产业布局变动中出现的不合理问题等。 (三)法律手段 法律手段，即以法规法令的形式对区域产业的布局作出硬性规定。一般而言，在实践中运用成熟了的经济和行政手段可规范成为法律手段。

三、国家产业布局政策与地方产业布局政策

（一）国家产业布局政策

国家产业布局政策是指国家为实现国家产业布局的目标而制定的各种政策总和。它的主要任务是：①制定和实施全国产业布局的战略规划；②划分经济地带和经济区，选择重点建设地区，妥善安排不同时期重点建设地区的转移和衔接；③确定各产业部门在全国的总体布局与轮廓方向；④确定国家级工业带、工业园的发展方向等。

总体而论，改革开放前，我国实行的是高度统一的计划经济管理体制，全国的产业布局都纳入到中央政府统一的计划管理之中，实行平衡发展的区域政策。改革开放后，为了迅速发展经济和形成对外开放的格局，国家相应调整了布局政

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