第十四章 产业政策 - 图文

第十四章 产业政策

第一节 产业结构政策

一、产业结构政策的基本目标

产业结构政策，是政府根据一定时期社会经济结构的内在联系而揭示的产业结构发展趋势及过程，并按照产业结构高级化的演变规律，规定各产业在国民经济发展中的地位和作用，确定产业结构协调发展的比例关系，以及保证这种结构变化应采取的政策措施1[①]。产业结构政策作为产业政策的重要组成部分，其基本目标主要包括两个方面：一是促进产业结构的高级化，即根据本国具体情况和国际经济发展、产业结构演进趋势，规划产业发展顺序，选择主导产业，振兴支柱产业，保护幼稚产业，调整衰退产业，并从产业高度设计产业结构演进和产业发展的目标、途径以及应该采取的政策措施。二是促进产业结构的合理化，即在分析研究产业结构现状的基础上，发现结构不合理的问题，提出合理化方案并落实方案的具体政策措施。产业结构政策的最终目标是推动经济增长，也就是说，经济增长是产业结构政策的高层次目标，是上述两个具体目标的升级。

二、产业结构政策的内容

产业结构政策的宗旨是通过促进产业技术进步，不断优化产业结构。尽管产业结构政策形式多样，但大致可以归纳为产业调整政策和产业成长政策。产业调整政策的目标是产业结构合理化，产业成长政策的目标是产业结构高级化。 （一）产业调整政策

1. 产业调整政策的目标。产业调整政策的理论基础可追溯至20世纪30年代张伯伦（Chamberlain）提出的“能力过剩”概念，以及20世纪60年代贝恩（Bain）提出的“过度竞争”概念。之后，日本学者经常使用这两个概念，并为日本政府制定产业政策提供了理论依据。从第二次世界大战结束后开始，日本先后确定了一系列衰退产业，并对其制定了各种调整援助政策，取得了一定的成效。另外，欧盟的主要成员国也针对这两类问题，先后制定了相应的调整政策。

产业调整政策对产业结构合理化具有重要意义，它的立足点是帮助衰退产业实行有秩序的收缩、撤让，同时引导其资本存量向高增长率的产业部门有效转移。

所谓衰退产业，是指由于技术进步或需求变化等因素致使市场需求减少生产能力过剩且无增长潜力的产业。产业衰退产生的原因主要有四个方面：一是技术性原因，由于新产品出现或发生了技术革新而引起了产业替代。二是经济性原因，在长期经济发展过程中，各种投入要素的成本上升速度不一致，当某种要素成本上升速度较快时，投入要素结构中该种要素密集的产业就会由于利润急剧下降而趋于衰退。三是需求结构变化的原因，随着经济的发展和社会收入水平的提高，社会需求结构会发生变化，收入弹性为负的产业就会趋向于衰退。四是国际竞争

的原因，由于国际分工格局变化，丧失了原有优势，一些产业就会趋向衰退。

事实上，在产业结构的转换过程中，衰退产业缩减的困难程度并不亚于成长产业的发展，而且衰退产业不能顺利缩减的社会后果，与成长产业顺利发展相比更为严重。日本产业政策理论认为，在单纯的市场机制条件下，衰退产业的过剩生产力向其他产业转移，经常存在着三方面的障碍：一是成长产业的先投入资本为防止利润率下降而设置的转入壁垒。二是工资和收入刚性，衰退产业的原有工资水平成为过剩劳动力为其他产业所吸收的障碍。三是固定资产拖拽，资本被束缚在衰退产业固定资产上无法实现解脱。当存在上述障碍时，因为资源流动不充分，或流动时间过长、流动费用过高，资源难以在短期内实现优化分配和组合，产业结构的自我调整难以通过市场作用顺利完成。这时，政府产业政策的干预就成为必要。

产业调整政策的实质仍然是资源分配，但与产业成长政策相比，更着重于对社会资产存量的结构调整和再分配。政府产业调整政策的目标通常有以下几个方面：

（1）实现资源的充分利用和优化配置。资源或生产力要素被长期束缚在衰退产业内不能顺利转出和投入新的领域，显然不符合国民福利提高的经济发展目标。而资源又是有限的，所以必须克服对资源的浪费、闲置和低效率利用。当市场在短期利益的约束下难以实现资源优化分配时，政府有必要从社会整体和长远利益出发进行干预。

（2）摆脱国民经济增长对某种资源的依赖，促进产业结构的资源节约化趋势的发展。当某种资源的成本迅速上升时，淘汰对该种资源依赖程度较大的产业，可以有效地使国民经济增长摆脱资源约束而获得更大发展前景。

（3）协调经济发展过程中的社会利益矛盾，这主要表现在：一是协调资本利益矛盾，即协助衰退产业资本摆脱固定资本束缚，打破产业进入壁垒，以协调不同产业间资本利益矛盾。二是协调资本与劳动的利益矛盾，即在资本追逐更有利投资领域和更大利润的过程中，减少被抛出的劳动力的结构性失业，对劳动力进行产业转移导向和技能训练。三是协调区域利益矛盾，即产业结构政策与产业区位政策相结合，向衰退产业在地区结构中占重要比重的地区导入新的成长产业，防止地区经济衰退和地区利益对衰退产业缩减的阻碍。四是协调本国产业与外国竞争者的利益矛盾，即对衰退产业缩减过程的适度保护，防止在外来竞争下衰退产业被迫迅速破产，造成对经济秩序和社会安定的过大冲击。这一目标在不同时期有不同侧重点，但始终是产业调整政策制定的重要依据。

（4）获取更大国际比较利益。国际分工和国际比较优势是不断变化的。这种变化主要基于两方面的原因：一是为了保持领先地位并发挥本国新的更大优势，需要率先发展先进产业而淘汰落后产业；二是发展中国家利用劳动力成本低廉等后发优势的赶超使发达国家丧失原有优势。对于以获取国际比较利益为经济增长重要来源的国家来说，必须及时转移结构重点，形成新的比较优势。

2．产业调整政策的主要措施。

（1）加速设备折旧。通过制定和实施衰退产业设备的报废量、报废时间表，采取促进折旧的特别税制，对因设备报废而产生的损失提供部分补偿等政策措施，来加速其设备折旧。

（2）市场保护、援助。通过限制竞争品进口对衰退产业实施一定的保护，为其生产调整、资本与劳动力转移创造条件。政府还可以通过价格补贴和参与采购、促销活动，对衰退产业实施援助。

（3）促进转产。政府可以通过立法制定某个衰退产业部门减少或停止生产某些产品，协助其选择适宜的转产方向，提供转产所需的设备贷款，发放转产补贴等措施，加速产业转换过程。

（4）技术与经营支持。政府通过协调专利与技术推广部门的工作，对衰退产业转产的目标领域提供及时的技术和经营上的指导、咨询与援助，这些措施对衰退产业的调整十分必要。

（5）转岗培训。利用政府所掌握的公共教育与培训设施，对不适应转产后新岗位技术要求的职工提供培训服务。经验证明，随着新兴产业对员工素质要求的提高，绝大多数转岗职工都需要接受转岗培训。而企业本身的培训设施和培训能力往往又难以胜任。因此，为了减少衰退产业调整引起的社会经济震荡，政府有必要建立完善的社会化援助机制。

（二）产业成长政策

1．产业成长政策的目标。产业成长政策是指通过政府强有力的介入，来增强对需要促进其成长的产业的投入，通过这些产业的超常规发展来推进经济增长。产业成长政策对于经济新增长点的形成、传统产业的技术改造和整个产业结构的演进，都具有不可忽视的作用。

产业成长政策的目的在于推进产业结构高级化，而产业结构的演进是一个分阶段的有序的过程。人们只能在一国经济发展历史所给定的条件下，才能发挥推动产业结构演进的能动作用。因此，弄清一个国家在一定时点上的国际、国内经济发展的条件和环境，是规划产业结构的出发点。政府制定产业结构成长政策，就是为了提高产业结构转换能力创造良好的环境和条件，推动产业的成长。

发达国家产业成长政策的目标，旨在加快发展后工业社会代表先进技术水平的高新技术产业和服务业；发展中国家产业成长政策的目标，旨在加快基础产业、扶植主导产业和培育战略产业的发展，加快产业结构的转化。借鉴发达国家的经验教训，发展中国家要科学地制定产业成长政策，必须注意以下两点：首先，要密切关注高新技术领域的前沿动态，从关键技术和新产品的层面，及时修正战略产业的定位，尽量避免全局性的选择失误。其次，要尽可能减少违背经济规律和效率原则的行政干预，发挥企业的活力与研究开发的自主性；发挥市场机制在政府资源投入中的调节功能；发挥专业机构对公共资金使用的指导、监督、咨询和评估作用，以避免效益低下、资源浪费的失误。

产业成长政策通常包括主导产业选择政策、战略产业扶植政策和幼稚产业保护政策等。

关于主导产业的选择政策，可依据主导产业选择基准，综合考虑一国具体情况，选择最能带动经济增长的那些产业作为主导产业（参见第二章）。

战略产业是指能够在未来成为主导产业或支柱产业的新兴产业。要成为战略产业必须具备三大基本特征：一是能够迅速有效地吸收创新成果，并获得与新技术相关联的新的生产函数；二是具有巨大的市场潜力，可望获得持续的高速增长；

三是同其他产业的关联系数较大，能够带动相关产业的发展。战略产业的扶植政策是着眼于未来的产业优势，直接服务于产业结构的高级化。

幼稚产业是指工业后发国家新建起来的，相对于工业先行国家成熟的同行产业而言，处于“幼小稚嫩”阶段还未形成竞争所必需的市场关系的产业，从长期看符合收入弹性大、技术进步快、劳动生产率提高快的特点，但在目前却没有比较优势，需要通过政府的扶植使比较劣势转为比较优势。所以，对幼稚产业的扶植反映了政府产业政策的先行性特征。

2．产业成长政策的主要措施。为推行产业成长政策，各国采取的措施并不完全一致，但都不外乎为保护性措施和扶植性措施，具体而言，主要有以下几种：

（1）制定并颁布发展重点产业的战略和法规。以立法的形式，确立优先发展重点产业的法律地位，使其享受到在财政、税收、管理等方面的优惠条件。

（2）鼓励国内企业引进先进的高新技术。引进的技术与国内的重点产业相结合，调整其不合理的地方，使先进技术在消化以后得到充分的吸收。

（3）在税收方面给予种种优惠。除了在税收方面可以优惠外，如对机械设备特别折旧，还允许从中提取各种准备金，如呆账准备金等。

（4）政策性金融。政府鼓励商业银行给予需扶持的重点产业以低息贷款。 例如，日本推行的保护性措施有贸易保护政策、高关税壁垒、进口数量配额限制、外汇分配制度等；扶植性措施包括财政投资（优先为战略产业建设公共基础设施）、倾斜减税、倾斜金融和行政指导等。

韩国曾实施的产业成长措施有：（1）金融倾斜。建立专业化的国有银行，用部分商业银行的资金设立“政策基金”，以相当优惠的利率将资金投入主导产业。（2）税收优惠。（3）保护市场，包括进口保护和限制外国资本所占比重。（4）工业园区，目的是按现代化和专业化的要求为主导产业中的有关企业提供特定的生产区，发挥区域经济的集聚效应。

美国扶植战略产业的主要措施有：（1）建立高科技工业园区，加快高新技术的研究开发和成果应用；（2）促进国防工业转产，规划军民两用技术的发展；（3）以贸易、外交、金融、财政、税收等方面的配套政策与法规，支持高新技术的开发与产业化；（4）要求各联邦机构、国家实验室和大学的研究机构同产业界结成密切的伙伴关系，共同推进高新技术的研究开发与推广应用；（5）增加对尖端军事技术、信息和通讯技术、生物技术、新材料技术、环保技术等领域中关键技术的开发投资等。 案例

《汽车工业产业政策（1994）》和《汽车产业发展政策（2004）》的比较

中国曾在1994年和2004年先后出台了《汽车工业产业政策》和汽车产业发展政策》，二者在诸多方面都有所差异，下面主要从政策的出台背景、主要特点和结构调整三个方面来比较。

（一）出台背景

1994年《汽车工业产业政策》：世界汽车工业的全球化发展迅速，在此推动下，世界汽车工业的格局逐步发生变化，全球汽车生产集中度不断提高；国内市场发展迅速，汽车需求量增速较快；汽车零部件工业严重滞后，“散、乱、差”情况严重，配套能力差，成为合资企业引进产品提高国产化水平的重大障碍；汽车业投资飞速扩张。

2004年《汽车产业发展政策》：汽车工业国际竞争格局和竞争趋势发生了新的变化：全球性的大规模兼并重组；技术创新不化加快，电子信息技术产品比重越来越高。低排放的新动力、新燃料汽车已陆续投入生产，新材料、可回收材料应用比例逐步加大，电子信息技术改变了传统的汽车生产组织和营销方式；跨国汽车公司对华战略出现新的变化：中国市场逐步成为其“全球战略”的一部分；把原来中外双方相对平等的“合作型战略”转变为谋求单方面主导的“控制型”战略；我国现阶段车与道路、环境、能源的矛盾日益尖锐，中国汽车产业面临着可持续发展的问题；我国加入世贸组织对外承诺要修改1994年制定的《汽车工业产业政策》，如国产化要求、投资限制措施等，以保证与世贸组织的规则和原则相符。

（二）主要特点

1994年《汽车工业产业政策》：由于当时汽车市场供不应求，产业政策重汽车生产，轻市场环境特点非常明显；政策的覆盖面主要是国有企业与合资企业（而且是其中比较大的企业），对民营企业没有给予足够的重视；为遏制汽车进口，对汽车进口进行严格限制。

2004年《汽车产业发展政策》：取消了与世贸组织规则和我国加入世贸组织所做承诺不一致的内容；大幅度减少行政审批，依靠法规和技术标准，引导产业健康发展；提出了品牌战略，鼓励开发具有自主知识产权的产品；引导现有汽车生产企业兼并、重组，促进国内汽车企业集团做大做强；要求汽车生产企业重视建立品牌销售和服务体系，提高汽车销售服务体系的竞争力；对创造更好的消费环境提出了指导性意见。

（三）结构调整

1994年《汽车工业产业政策》：鼓励汽车企业通过资产合并、兼并和股份制等形式组建跨部门、跨地区的企业集团；重点支持具有独立的产品、技术开发能力和一定生产规模及市场占有率的汽车、摩托车及其零部件生产企业或企业集团；对新建整车、发动机项目提出规模要求；大型企业集团可以享受优惠政策。

2004年《汽车产业发展政策》：支持以资产重组方式发展大型企业集团，鼓励企业之间结成战略联盟。鼓励企业联盟尽快形成以资产为纽带的经济实体；要

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