从国家单位保障制走向国家社会保障制(6)

为世界提供了新鲜的经验。

第四，社会保障制度化建设取得了重要进展。计划经济时代的社会保障实践，习惯于按照“红头文件”办事，现在则上升到法制规范或者规范性政策文件的层次，如工伤保险、失业保险、城市居民最低生活保障、农村五保供养等均有专门法规规范，国家还制定了《老年人权益保障法》《妇女权益保障法》《残疾人保障法》《未成年人保护法》《公益事业捐赠法》等一批与社保相关的法律，即使是各主管部门颁布的政策性文件也普遍采取规范的部门规章形式发布，因此，中国的社会保障确实向法制化迈进了一大步。与法制建设进展同步的是，社会保障管理与经办体制同样取得了重要进展。从改革开放初期恢复民政部，到1998年、2008年两次机构改革，中国的社会保障管理体制正在沿着监管权责明确、管办分离的正确方向发展，完成了从分散管理到适度统管的进程。在管理体制日益理顺的同时，社会保障社会化管理(经办)更是获得了重大进展，如实现社会保障行政管理与基金管理分离，将经办社会保险等事务的机构从政府序列中独立出来变成事业单位，成立非政府机构性质的全国社会保障基金理事会，利用邮局、银行等提供发放养老金等社会保障服务，发展民办慈善公益组织，所有这些，都标志着社会保障管理体制与经办机制正在走向新阶段，从而值得充分肯定。 第五，社会保障改革的实践效果明显，越来越多的城乡居民受惠新型社会保障制度。一是较好地化解了市场经济改革带来的社会风险，为经济改革与经济发展创造了条件。自改革开放以来，中国虽然有数以千万计的职工失去了“铁饭碗”，有许多离休、退休人员因单位破产或效益不佳而不能再从单位领取退休金，但并未爆发大的社会危机，不能不说是失业保险、下岗职工基本生活保障、社会养老保险、最低生活保障制度以及中央政府强力推进的“两个确保、三条保障线”等

政策发挥了巨大作用，正是这些制度的建立在很大程度上化解了市场经济条件下的社会风险，才使国有企业改革乃至整个市场经济改革得以成功。尽管新的社会保障制度还不能全面解决市场经济条件下的所有需要通过社会保障才能解决的问题，但中国社会在改革中保持了相对稳定的事实，充分说明了新制度化解社会风险的客观作用。二是新型社会保障制度保障了越来越多的城镇居民的基本生活权益。如截至2007年底，被职工基本养老保险、职工基本医疗保险覆盖的城镇劳动者均逾2亿人；参加工伤保险、失业保险的人数均超过1亿人；全年五项社会保险基金收入合计10 812亿元，比上年增长25.1％，基金支出合计7 888亿元，比上年增长21.8％，可见社会保险所起作用越来越大。⑥在社会救助方面，最低生活保障制度的受益对象亦已从1996年的84.9万人上升到2007年的6 200多万人，⑦最低生活保障制度正在成为真正有效的社会保障制度；其他各项新型社会保障制度的覆盖范围均在持续扩张。此外，社会保障改革与发展，还明显地推动了社会的发展进步，如社会保险制度的确立，使破产单位或困难单位的离退休人员不致因领不到养老金而陷入贫困，也避免了失业、下岗职工及其家庭因失去工作而陷入赤贫状态难以自拔，最低生活保障制度直接减轻了贫困人口的贫困程度，大规模的扶贫运动更是使乡村绝对贫困人口占乡村总人口的比重从改革开放初期的近30％下降到目前的5％以下。新制度还明显地增强了社会成员适应时代剧变的承受能力。如劳动者在过去因传统职工福利制度而存在的对所在单位的人身依附关系已经被解除，实现了“从单位人”到“社会人”的转变；劳动者对劳动力市场化和就业竞争的适应性持续增强，极大地扩张了个人自主择业的权利和发展空间；离、退休人员对脱离原单位并转变为社区居民的适应性也在增强，机关事业单位工作人员对机构改革而遭遇分流、下岗等问题日益趋于平淡。所有

这些，均表明社会保障制度改革不仅构成了中国改革事业取得成功的重要因素，而且确实较以往更好地发挥了促进社会与个人发展的功能。

上述成就表明，没有社会保障改革与新制度的建设，便不可能有中国改革事业的成功和经济增长30年的奇迹；没有社会保障改革与新制度的建设，也不会有如此安定的社会环境与劳动力的自由流动。因此，对中国社会保障改革成就给予高度评价显然有充分的事实依据。 (三)社会保障改革中的主要问题

如果从社会保障制度转型仍未最终全面完成，新型社会保障制度建设依然滞后于经济社会发展的需要，社会保障改革实践中的不公平现象依然严重，以及新型社会保障制度在建设中所遇到的一些难题来看，就会发现，中国社会保障改革历程并非只有成功与成就，它还同时存在着一些不足与失误，并面临诸多问题。尽管这些不足、失误与问题大多因受以往经济改革的渐进性和“摸着石头过河”思路的影响而难以完全避免，但时代发展到今天，正视这些不足、失误与问题无疑对深化改革具有重要意义。从总体上说，社会保障改革中出现的不足、失误与问题，主要表现在如下几个方面：⑧

第一，社会保障改革观念存在着片面性。一方面，改革开放初期直到20世纪90年代，社会保障改革均强调为国有企业改革配套和为市场经济改革服务，从一开始便被动地跟着经济改革尤其是国有企业改革的步伐走，很难按照自身规律获得正常发展，因为这种观念实质上并未将社会保障制度视为一个独成体系的整体，也未认识到社会保障制度建设有着自身特有的发展规律。另一方面，存在着夸大个人责任的取向，如片面宣扬城镇居民住宅的私有化与自有化，片面强调养老、医疗保险乃至教育方面的自我负责，制度设计中一些人过分强调个人账户

的功能，等等，均造成了居民对政府与社会保障制度信用的怀疑和对自己未来生活的恐惧，继而吝惜消费、扩张储蓄，以备将来养老、医疗、子女教育、住房等不时之需，改革开放以来中国经济形成了对外贸的依赖，表明了生活风险与缺乏安全预期是造成内需不旺进而影响经济发展的客观因素，表进而揭示了夸大社会保障中的个人责任及由此带来的社会保障信誉危机的负面影响是巨大的。反对平均主义走向另一个极端，连带损害了社会公平的价值取向；打破“大锅饭”走向另一个极端，连带淡漠了互助共济的社会保障本质。因此，在肯定国民社会保障观念进步的同时，还需要正视并清除改革开放以来的上述片面取向。

第二，在改革策略上存在着“统放不分、分割推进”的缺陷。前面已经肯定了渐进改革、试点先行的做法，但试点先行却因统放不分而造成了制度分割及长期试而难定的后果，这种失误表现在中央政府与地方政府的关系上，就是应当统一推进的基本保障制度的政策统一性并不高，主管部门对制度变革的控制很乏力，各地都可以进行改革试验，一些应当统一的制度安排长期因地方分割而无法统一，如基本养老保险制度等，但目前正在积极提高养老保险统筹层次；同时，由于各种改革方案都需要经过上级审批，地方并无主动改革社会保障制度的任务，但只要要求改革，又可以自主设计社会保障改革方案，这种似统非统、似放非放的格局实际上即是一种统放不分的无序格局，它不仅损害了中央政府的权威性与社会保障改革的统一性，也损害了地方改革的积极性与主动性。除地区分割外，还存在着部门分割的现象，例如，职工基本养老保险制度曾经被多部门分割，直到1998年以后才统一到一个部门主管；医疗保障制度迄今仍然被人力资源和社会保障部、卫生部分割，形成了同一地区多头经办的异常现象。统放不分、分割推进的直接后果，就是社会保障制度的统一性受到损害，制度碎片化现象严重，

从而为制度的整合留下了严重的后遗症。

第三，体系残缺，安全漏洞与交叉重叠现象并存。由于缺乏统筹考虑与战略规划，社会保障体系建设不可避免地呈现残缺状态，如农民缺乏养老保险，流动人口的许多社会保障权益并未有相应的制度安排，老年人福利、残疾人福利均缺乏相应的政策促进等，现实中的社会保障体系仍然是残缺的制度安排，许多人被遗漏在“安全网”之外。与此同时，部分有着共同需求的社会群体却被不同的制度的覆盖，形成交叉重叠的现象，如面向农民工与失地农民，一些地方被纳入城镇劳动者或者居民的社会保障体系，一些地区建立专门的保障制度，一些地区则设置几种制度分别覆盖这些群体，在不同职能部门推进的改革试验中同样存在着允许交叉的现象，如在医疗保障体系中，一些地区就出现了部分居民自由选择城镇居民基本医疗保险或者农村新型合作医疗的混乱局面等。所有这些均表明，社会保障体系建设急切需要弥补制度缺失，急切需要理顺相关关系，急切需要强化保障项目之间的协调性。

第四，责任划分不清，导致责任分担机制难以发挥有效作用。前面已经肯定了新型社会保障制度是建立在责任共担机制之上的国家—社会保障制，但新制度的责任共担还只是一个不太清晰、不太具体的轮廓，它主要表现在历史责任与现实责任划分不清，政府责任与企业、市场、社会、个人责任划分不清，以及中央政府与地方政府责任划分不清。例如，社会保障旧制度下的历史责任与新制度的现实责任一直处于模糊状态，目前难以推进养老保险全国统筹、社会保险费率差别悬殊等问题，其实都和历史责任与现实责任划分不清密切相关；社会保障资金方面的责任虽然通过财政拨款、雇主与劳动者个人缴费得到了一定程度的体现，但各方所负责任的大小并不明确；社会保障制度建设中的政府责任与民间责任仍

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