从国家单位保障制走向国家社会保障制(4)

将农村五保户供养经费纳入财政预算，全力推进新型合作医疗，全面推进农村最低生活保障制度，以及为城镇非就业居民提供基本医疗保险等，都是在公平的价值取向指导下所采取的政策行动，这种转变表明中国已经走过了矫枉过正的年代，社会保障追求公平的价值取向开始被越来越多的人重新认同。在制度建设的理念方面，中国社会保障制度改革最初被定位为国有企业改革配套，尔后则是为市场经济服务，长期未能找到准确的定位，直到1998年以后才逐渐明确建立独立于企事业单位之外的社会保障体系，将社会保障作为一项基本的社会制度加以建设的理念得到确立。因此，1998年以来对社会保障价值取向紊乱局面的修正和独立社会保障体系建制理念的确立，在整个改革进程中显得尤其可贵和重要。

第二，对以往社会保障改革方式的评估。对社会保障制度改革方式的评估，可以从渐进改革、双轨并行、试点先行三个方面展开。①中国社会保障制度选择了渐进改革方式。正如前面所述，这种渐进改革方式符合整个改革事业的要求，因为中国的经济改革也是渐进式的而非休克式的，但不符合社会保障制度变革的国际惯例，因为它在实践中不仅受制于经济改革，而且容易对其他改革的推进产生了路径依赖。因此，社会保障的渐进改革并不是主观愿望导致的选择结果，而是由中国的具体国情与整个改革事业的渐进过程所决定的，它在经济改革目标不清晰的条件下具有合理性，但并不意味着在市场经济已经成为中国经济制度建设目标模式的条件下继续采取渐进改革方式具有合理性。②中国社会保障改革是在新旧模式并行中实现以新替旧的。改革带来的结果并不是旧制度一夜之间被废止，而是逐渐被摒弃，新制度在改革中产生并逐渐成长，这种方式的优点是能够降低制度变革的冲击力，但它会影响人们参与改革的积极性，因为中国的社会保障改革事实上需要原来的受益者付出相应的代价。③中国社会保障制度改革采取的是试点先行的做法。几乎每个社会保障项目的变革都是先经过个别地区的试点再逐渐扩展到更大范围的试点，最终走向全面发展。试点先行的改革方式，表明了政府对社会保障制度变革的谨慎，目的在于避免不成熟的制度安排在大范围推广后产生严重的后果。但国家对社会保障改革的试点却仍然统放不分，有的制度的试点方案在全国数以百计，有的制度经过反复试点仍不能定型，这些均直接扩大了改革的成本，并给制度变革的进程造成消极影响。综上所述，渐进改革、双轨并行、试点先行的改革推进方式，

客观上具有合理与不合理两面性。

第三，对正在确立中的新型社会保障制度的评估。①新制度的合理性分析。将新制度界定为国家—社会保障制，是基于这种制度模式强调国家肩负着社会保障的当然责任，并在立法规范下由政府主导，营利部门、非营利部门及社会成员个人共担社会保障责任。这种制度模式有别于原有的国家—单位保障制的地方，不仅在于社会保障制度的社会化取代了单位制，而且因利益主体的多元化和社会结构的多维化使国家责任发生了变化；这种制度模式有别于西方某些国家社会保障制度的地方，则是将提供社会保障看成国家的当然责任，并通过立法和政府的强势介入来体现。尽管新型社会保障制度还未完全定型，但新型社会保障制度的建构理念、基本框架、基本原则乃至制度安排的基本轮廓都已经清晰化。它一方面保持了原有的国家单—位保障制下的国家直接承担社会保障责任的延续性，这仍然是国民生活安全信心的重要保证，如果再加上社会各方共担责任，这种制度的安全性与可靠性会更加增强；另一方面是社会保障改革进程中呈现出来的资金筹集多元化、管理服务社会化格局，虽然不能否定中国在现阶段乃至相当长的时期内仍然需要依靠国家与政府或公共系统来推进社会保障制度，却也体现了国家—社会保障制就是国家与社会的结合，是政府与营利部门、非营利部门及国民个人的合作，它既包含了传统模式中的国家“父爱”，亦包容了市场经济条件下社会各方的直接参与和责任分担。因此，正在走向定型、稳定中的新型社会保障制度客观上既未因市场化改革而放弃国家的强势作用，亦未因继续延续国家在社会保障制度中的强势地位而拒绝社会参与，从而是符合中国现实国情与历史文化传统并顺应社会保障社会化的世界潮流的一种选择，其方向是值得肯定的，但现阶段的制度残缺急切需要弥补，长期试而不

定，急切需要走向定型、稳定。②新制度的可持续性分析。在改革中确立的新型社会保障制度显然具有可持续发展的基本条件，依据主要有：一是确立了责任共担的机制，即政府、企业、个人、社会各方均承担着直接的责任，尽管各方的责任划分还不太清晰甚至还不甚合理，但原则是既定的，责任分担也是现实的，当这种制度在实践中出现问题时，可以通过对责任的调整来增强承受能力，因此，

责任共担机制既是社会保障可持续发展的有利条件，也是必要条件。二是采取水平适度的多层次制度安排。在制度的设计中考虑了政府主导的是基本保障，超过基本保障的社会性保障需求则由社会提供或者依靠市场、社区乃至家庭内部来满足，因此，它虽然也存在着刚性增长的规律，却能够得到有效控制，多层次的制度安排，可以将制度的不可持续发展风险降至最低点。三是针对最重要的养老保险制度采取了社会统筹与个人账户相结合的财务机制，尽管这种统账结合模式还有进一步调整、完善的必要，但个人账户制的适当采用，可以在一定程度上避免或者减轻人口老龄化加速度行进所带来的巨大压力，同时还能够通过与资本市场的适度结合可以将社会保障制度与国民经济直接挂钩并参与分享经济发展成果。③新制度的有效性分析。客观而论，在改革中确立的新制度在一定程度上确实化解了城乡居民的生活风险，尤其是劳动保险由单位制走向社会化，避免了数以千万计的城镇劳动者因国有企业改革所带来的失业、疾病医疗与养老风险，最低生活保障制度使数以千万计的城乡困难居民获得了解除生存危机的现金或者实物援助，这些均是新制度有效性的具体体现，但总体而论，由于新制度的残缺及欠完善，其功能并未得到全面发挥，制度的有效性也受到了限制。综上，新型社会保障制度本身所具备的责任共担、多层次性和社会化，已经为这种制度的持续发展奠定了基础，因而是可持续发展的制度模式。 (二)社会保障改革的成就

从社会保障制度的整体转型，到越来越多的城乡居民受惠于新型社会保障制度，许多事实都证明了中国社会保障制度改革所取得的成就是巨大的。许多国家的社会保障制度改革只能局限于某一项目或某一环节，甚至还引发严重的社会危机，既揭示了社会保障制度变革的艰难性，也从一个侧面证实了中国社会保障制

度改革的成就。

第一，实现了国民社会保障观念从单纯依靠国家到接受责任分担的革新。在计划经济时代，人们普遍将依靠国家与单位的生老病死有保障视为正常，个人并不直接对社会保障及相关福利承担义务，这种单方负责的传统也酿成了国民的依赖心理与意识，无形之中使政府成了负有无限责任的政府。改革开放以来，一方面是因为整个经济社会转型中选择了效率优先的发展取向；另一方面也是由于认识到了单方承担全部社会保障责任的做法不可持续，因而在社会保障制度变革中采取了让个人承担责任的做法，个人责任的回归，不仅增强了社会保障制度责任分担的合理性，也促进了国民权利与义务的紧密结合，促使社会保障制度更加符合平等互助的原则，并且具有相应的激励功能。从不愿接受分担社会保障责任，到现在高度认可需要承担责任，是国民社会保障观念的一个巨大的进步，这种观念的革新，事实上为社会保障制度走向保障责任合理分担、实现制度理性发展奠定了良性的思想基础，同时也扫除了制度变革最重要的观念障碍。因此，观念革新可以视为社会保障改革的第一大成就。

第二，实现了新旧制度的整体转型，新型社会保障体系的基本框架已经确立。从观念革新到制度变革，经过改革开放以来的实践，中国社会保障制度整体转型已经完成了最基本、最艰难的任务。从国家—单位保障制转向国家—社会保障制，是中国社会保障制度在改革中自然选择的发展道路。而经过近30年尤其是1998年以来的努力，可以发现，在中央政府的主导下，建设新制度的社会化、多层次化、低水平广覆盖、与国情国力相适应等原则，已经得到确立并在实践中日益明显地得到了体现，在价值取向上已经由效率优先向突出公平转化，建立独立于企事业单位之外的社会保障体系的建制理念已经明确并在实践中得以贯彻；政府、

企业、社会及社会成员个人已经事实上在不同程度地分担着社会保障责任；制度变革实现了从配套措施到系统工程转化、由单项改革到全面推进转化，新制度的覆盖范围在持续快速扩展。概括而言，就是国家主导、责任共担、社会化、多层次化的国家社会保障制度，已经全面地替代了原有的国家负责、单位包办、板块分割、封闭运行、全面保障、缺乏激励型的国家—单位保障制度，这是新制度健康发展的基础，也是社会保障制度改革取得的巨大成就。在新旧制度整体转型的同时，新的社会保障体系基本框架已经形成，社会救助、社会保险、社会福利三位一体的基本社会保障体系及慈善事业、商业保险等补充保障，共同构成了新型社会保障体系，尽管这一体系的发展并不平衡，但以最低生活保障制度、养老保险制度、医疗保障制度为支柱的基本保障体系还是取得了很大的成果。新型社会保障体系基本框架的确立，明确了中国社会保障制度建设与发展的目标与方向。 第三，借鉴国外经验，结合本国实际，部分地实现了制度创新。中国的社会保障改革是在改革开放的大背景下进行的，打开国门向外学习是一条重要的途径。例如，借鉴智利养老保险个人账户的做法，构建了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险模式；借鉴新加坡的经验，住房公积金制度被引入中国，它是对计划经济时代由国家或者单位分配住房制度的一个重大的修正；还有吸收国外及中国香港地区、台湾地区的做法，慈善公益组织得到了发展，并成为社会保障的有益补充。所有这些，均表明了中国在向世界学习，尽管一些制度借鉴国外经验时并未及时消化，但总体而言，还是实现了对制度的部分创新，尤其是基本养老保险制度统账结合模式，代表了养老保险制度发展的正确方向，因为它既体现了互助共济功能，又包含了个人自我负责的成分，虽然这种结构还需要完善与调整，但确实是能够应对人口老龄化挑战的合理选择。因此，中国社会保障改革亦

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