从国家单位保障制走向国家社会保障制

从国家—单位保障制走向国家—社会保障制

——30年来中国社会保障改革与制度变迁

郑功成

【内容提要】改革开放30年以来，中国社会保障制度经历了从国家—单位保障制到国家—社会保障制的全面而深刻的制度变革。这个制度变迁过程具有自己显著的特征，时代背景与影响因素的复杂性、改革方式与推进策略的渐进性、改革波及面的全面性与改革内容的深刻性，都是前所未有的。虽然这当中也存在着种种不足与失误，至今仍然滞后于经济社会发展的要求，但是，毫无疑问，也取得了巨大的成功，维系了经济改革的进程，保障了社会基本稳定，一定程度上化解了国民在急剧变革与社会转型过程中的生活风险，堪称一场伟大的改革实践，积累了自己的宝贵经验，是对世界社会保障制度变革与发展的重要贡献。 【关 键 词】社会保障/制度变迁/历程与评估/中国经验

1978年起步的中国改革开放，无疑是20世纪80年代以来世界最为重大的事件之一，它完全改变了中国的落后、封闭与僵化，在各方面尤其是经济发展方面获得了举世公认的卓越成就，正在日益全面地影响着整个世界的发展。在中国的改革发展进程中，社会保障改革既构成了整个改革事业的重要组成部分，同时也是维系整个改革事业顺利进行、国民经济持续发展和社会基本稳定的重要制度保障。从计划经济时代的传统社会保障制度到能够与市场经济体制和社会发展相适应的新型社会保障体系，中国社会保障制度走过的是一条并不平坦的改革之路，其间经历的曲折，不仅亲身经历这一制度变革与持续跟踪研究的专业工作者有着深切的体会，亿万人民亦不同程度地有着切身的体验。然而，将中国社会保障改革置身于改革开放时代以及世界社会保障改革进程时，这一制度变革的全面性、深刻性及其对中国经济社会发展的巨大贡献，表明了它所取得的成就同样是卓越的，尽管社会保障改革任务并未

完成，新型社会保障体系的建设还需要通过进一步深化改革才能不断地走向完善，但已经经历的制度变革过程和客观存在的事实，都无一例外地显示出它是一场意义超越了社会保障制度自身的伟大的改革实践。回顾30年来社会保障制度变革的历程，可以发现中国30年改革开放所走过的脉络；总结30年来社会保障制度变革的成就与经验，可以折射出中国30年改革开放的成就与经验；剖析30年来中国社会保障制度变革的挑战与问题，同样可以窥探到30年改革开放所面临的挑战与问题。 一、社会保障改革的历程

中华人民共和国成立半个多世纪以来，社会保障作为与新中国社会经济发展相伴而生的一种制度安排，也经历了50多年的发展变化。在改革开放前，中国的社会保障属于社会主义制度的有机组成部分，在强调国家—单位—个人利益高度一致的原则下，由国家扮演着社会保障制度的确立者、保证者的角色，再由国家(通过政府)和单位共同扮演着社会保障的供给者与实施者的角色，国家与单位相互依存，承担共同责任；而社会成员则被分割在各个单位(在城市是各种机关、事业单位和企业单位，在农村则是人民公社和生产大队或小队等集体组织)，并与所在单位构成不可分割的关系，无偿地享受着相关社会保障待遇，从而是一种典型的国家—单位保障制模式。改革开放以来，中国社会保障的改革与发展即是针对这种传统社会保障制度而进行的制度变革与创新，它在改革实践中日益明显地体现出国家—社会保障制模式的特点。在国家—单位—个人利益日益多元化的条件下，虽然国家仍然主导着社会保障制度的建构，但构成中国社会的各个组成部分(包括政府、企业、社团与个人等)却必须共同分担社会保障责任，国家通过立法凝聚全民共识来确立社会保障制度，之后通过社会化方式来加以实施，社会保障成为一个独立于企事业单位之外的社会系统。因此，中国社会保障改革与制度变迁的路径，即是由国家—单位保障制走向国家—社会保障制。①从总体上看，中国社会保障改革与制度变迁可以划分为四个阶段，即1985年之前是改革准备阶段，1986年至1992年是强调为国有企业改革配套的阶段，1993年至1997年是作为市场经济体系支柱之一的阶段，1998年以来是作为一项基本的社会制度并逐渐得到确立的阶段。 (一)社会保障制度变革前的准备(1978-1985年)

1978年是中国发展进程中特别重要的一年。中共十一届三中全会召开，结束了“文化大革命”带来的十年浩劫，为扭转中国的混乱局面创造了较好的政治、社会条件，在这一背景下，社会保障领域也发生了多件重要事件，它虽然不能与后来的社会保障制度改革相提并论，但确实为社会保障改革做了相应的准备。

在法律制度方面，1978年3月5日五届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法》修正案，在第48、49、50条分别对劳动者的福利、养老、疾病医疗或者丧失劳动能力的物质帮助以及对残废军人、烈士家属等的生活保障问题做出了原则规定；1982年12月4日五届全国人大五次会议通过新的《中华人民共和国宪法》修正案，在第43、44、45、46、48、49条对公民社会保障权益有相当广泛的规范。1978年5月国务院颁行了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》《关于工人退休、退职的暂行办法》等法规，对于恢复被“文化大革命”破坏了的退休养老制度起到了重要作用；1980年10月，国务院发布《关于老干部离职休养的暂行规定》，一种待遇特殊的退休制度——离休制度由此确立。1984年10月20日，中共十二届三中全会通过了《关于经济体制改革的决定》，更是成为推进经济体制改革的重要文献，城镇继农村承包责任制改革后，正式步入经济体制改革时期。随后进行的城市经济体制改革，从根本上触动了传统的国家—单位保障制的经济基础，也动摇着赖以支撑国家—单位保障制的行政体系和单位组织结构。

在组织措施方面，1978年重设民政部，主管全国社会救济、社会福利、优抚安置事务；劳动部门的工作亦开始恢复正常。这是非常重要的组织措施。民政部恢复后，迅速治理主管领域的混乱局面，在20世纪80年代中期更是高举社会保障的旗帜，成为当时推进社会保障制度建设与改革的重要力量。劳动部门恢复正常工作后，亦紧密关注着全国劳动领域的变化与原有的劳动保险在实践中遭遇到的问题。

由于经济体制改革的推进，在原有的单位保障制下，部分老国有企业日益难以承受职工医疗费用负担与养老负担，而新成立的国有企业在这方面的负担轻松，新老企业之间在收益分配与职工福利方面的差距随之出现，因此，一些国有企业开始尝试让职工分担部分医疗费用，一些地区对某些行业(如纺织等)的退休费用进行统筹，这些试验在当时并不被人接受，

甚至被认为直接损害了职工的权益。然而，它揭示了原有的国家—单位保障制确实已经难以为继了，需要寻找新的出路。

综上可见，经历“文化大革命”后，1978年国家进入新的历史时期。此前，1969-1977年是国家—单位保障制重心向单位转移并持续扩张的时期。进入1978-1985年时期，仍然维持并巩固着这种单位包办的制度模式，这一时期所做的工作虽然有所改进，但主要还是为了解决历史遗留问题和恢复被“文化大革命”破坏了的退休制度等，尽管个别地区在劳保医疗中让职工自负部分费用、个别地区尝试退休费用行业统筹，但这些试验并未触动国家—单位保障制的根本。可见，1978-1985年间，传统的国家—单位保障制的实质及其以单位为重心的格局一直没有改变，这一时期还不能算是进入了社会保障改革年代，只能算是改革前的准备阶段，其意义主要体现在社会保障的组织体制得到明显强化，国家着力恢复社会保障制度的秩序，同时伴随着改革开放发现了原有制度的缺陷与问题，以及与新时期经济社会发展的不适应性等，并进行了十分有限的自发性改进试验，从而为社会保障制度正式进入改革时期做了组织上的思想准备。

(二)为国有企业配套，新制度缓慢生长(1986-1992年)

随着20世纪80年代中后期经济改革步伐的加快，整个社会经济结构也发生了越来越大的变化，包括国家—单位保障制在内的各种与计划经济相适应的制度安排，均面临着改革的要求与任务。如果全面考察中国改革开放以来重要的社会保障政策法规文献，以与社会保障直接相关的重大事件或者重大政策变异(而不是以这种政策的实施结果)作为评判的标志，就可以发现，1986年前的社会保障政策变革只是为了延续原来的国家单位保障制，进入1986年后才真正出现了社会保障制度进入重大变革时期的明显迹象，社会保障制度确实从此发生着根本性的变化。因此，1986年是中国社会保障制度真正进入转型时期即由国家—单位保障制迈向国家—社会保障制的标志性年份。②

1986年发生的三大事件能够支撑这一结论：一是4月12日六届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第七个五年计划》作为施政大纲，不仅首次提出了社会保障的概念，③而且单独设章阐述了社会保障的改革与社会化问题，社会保障社会化作为国家—单位保障

制的对立物被正式载入国家发展计划。二是7月12日国务院颁布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》和《国营企业职工待业保险暂行规定》，前者不仅明确规定国营企业用劳动合同制取代计划经济时代的“铁饭碗”，而且规定了合同制工人的退休养老实行社会统筹，并由企业与个人分担缴纳保险费的义务；后者虽然在当时并未成为真正有效的失业保险制度安排，但它确实是为了满足企业破产和职工失去工作时对失业期间生活保障的需要，并希望借此推进劳动力的市场化和人的社会化，从而具有明显的制度重构与制度创新的象征意义；上述两个法规是中国社会保障制度发生根本性变革的关键性标志。三是11月10日劳动人事部颁发《关于外商投资企业用人自主权和职工工资、保险福利费用的规定》，强调外资企业必须缴纳中方职工退休养老基金和待业保险基金，这意味着国家在承认经济结构多元化的条件下对劳动者社会保障权益的维护，并消除了社会保障单位化的烙印。因此，国家在这一阶段提出了社会保障社会化原则，并通过中央政府的推动不断取得进展，国家责任得到了适度的控制和调整，改变单位包办社会保障事务的做法成了这一制度改革中的重要内容，个人亦开始承担有象征意义的缴费责任等，这些变化预示着国家—单位保障制走到了尽头，社会保障社会化开始替代社会保障单位化，从而可以理解为新型社会保障制度开始生长。

客观而论，上述重大事件均与国有企业改革尤其是国有企业的劳动体制改革密切相关，它一方面标志着原有的国家—单位保障制开始被摒弃，另一方面不可避免地使社会保障改革打上深厚的为国有企业改革配套的烙印。因此，第一阶段社会保障改革的重点，总体上是为国有企业改革配套和缓解贫困地区的乡村贫困问题，但单纯强调为国企改革配套亦使城镇社会保障制度改革目标走向片面化，原有的社会保障制度在延续，新制度的因素在相对被动的条件下生长。

(三)为市场经济服务，制度急剧变革(1993-1998年)

这一阶段以1993年11月14日中共十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》为主要标志，它确立了中国经济改革的目标模式是市场经济体制，社会保障制度被确认为市场经济正常运行的维系机制，社会保障被界定为市场经济体系的五大支柱之一，明确要求“建立多层次的社会保障体系”，并规定了“社会保障体系包括社会保

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