行政管理的思考继承与超越论文（共2篇）(4)

　　2.边境行政管理事务多。云南省与缅甸、老挝、越南3国毗邻，边境线长达4060公里，约为全国陆上边境线的1/5。边境我方一侧有4个自治州（市）、25个县（市），分别占全省州（市）、县（市、区）总数的50%和19.38%，辑毒、反走私、反渗透、反暴恐和涉外事务管理的任务较重。另外，边境一线口岸众多，对外贸易和边民互市交易额逐年增长，流通领域对外交往等方面的事务不断增多。在国家“一带一路”战略中凭借独特的区位优势占据重要地位，面向东南亚、南亚参与国际竞争的渠道进一步拓宽，成为我国面向西南对外开放的前沿。同时“印支难民”“边民涌入境内”等问题增加了边境管控、难民安置劝返和涉外突发事件应急管理的难度。

　　3.行政管理体制改革较为复杂、艰巨。云南全省同层级行政区域经济、社会、文化等发展极不平衡，同时面积、人口差异也较大。州、市中面积最大的普洱市与面积最小的德宏傣族景颇族自治州相比，相差3.94倍；县（市）中面积最大的香格里拉县与面积最小的水富县相比，相差36.4倍。即便在同一州（市）内，县级的行政区划面积差别也不小。如德宏傣族景颇族自治州的盈江县和瑞丽市，二者的面积相差4.34倍；昭通市的镇雄县和水富县面积相差14.1倍。据2010年云南省第六次全国人口普查数据显示，州（市）中人口最多的昆明市与人口最少的迪庆藏族自治州相比，相差16.08倍；县（市）中人口最多的镇雄县与人口最少的贡山独龙族怒族自治县相比，则相差35.06倍。人口密度最高的昆明市与最低的迪庆藏族自治州相比，相差17.9倍。同一州（市）内县（市）人口数和密度的差额也相当大①。撇开全省经济社会发展整体滞后，相同层级行政区域经济社会发展的不平衡等相关因素，仅上述行政区划面积和人口数量及其密度差异大的因素就可以看出，云南省切实转变政府职能和深化机构改革，既须解决行政管理体制现存的通病，更须着力避免民族自治地方与非民族自治地方，甚或同层级非民族自治地方行政管理体制改革“一刀切”的问题，进而因地制宜、有针对性地制定明确权责、整合职能及精简机构和人员的方案。这样明显加剧了行政管理体制改革的复杂性与艰巨性。

　　4.政府管理创新动力不足。管理者和被管理者整体素质偏低是阻碍行政管理创新与发展的重要因素。据统计，云南少数民族公务员约占全省总数的32%，具有中专及以下文化程度的高出全省平均水平约1个百分点。由于历史和现实的种种原因，有的少数民族文化较落后，部分少数民族公务员不论是文化科学知识，还是政治理论和业务能力都亟待提高。公务员整体素质偏低成为各级政府行政管理创新内动力不足的重要原因。此外，云南15岁及以上人口文盲率较高，人才贡献率较低。2016年全省人才贡献率仅17.51%，万人发明专利拥有量为1.90项，PCT国际专利申请量共31项②。被管理者文化水平低、掌握的现代科技知识少、整体素质偏低，成为生产力落后，特别是政府管理创新外驱力不足的一个重要原因。行政管理创新内动力和外驱力不足，致使全省各级政府在行为的科学性与民主性、合法性与创新性、服务性与高效性、多样性与透明性等方面都存在不少问题。

　　5.行政管理环境急需优化。云南省的大部分少数民族经济社会发展滞后，在步入社会主义社会前仍处于前资本主义社会。直到20世纪50年代初期极少数纳西族（摩梭人）仍保留有原始社会母系制的残余，佤、景颇、独龙、基诺4个民族及部分瑶族尚处于原始社会末期，部分彝族还滞留在奴隶制时期，傣、哈尼、藏3个民族则处于封建农奴制时期。只有白、回、壮3个民族和绝大部分纳西族、彝族同汉族一道，进入了半殖民地半封建社会。传统经济、政治、文化、社会、宗教制度等方面的残余影响仍对当今的行政管理实践产生着不可低估的制约和干扰。目前全省经济、文化和教育、科技、卫生、体育事业等都远低于全国平均水平，交通、通信条件也较差。与发达省、市、区相比很多方面的差距还呈现出不断拉大的趋势。现实的这些行政管理生态环境因素，明显影响和制约着政府职能的转变和法定职责的履行。

　　三、系统研究边疆省区行政管理的基本思路

　　边疆省、区政府面对上述主观、客观、生态环境方面种种特殊的影响、干扰和制约因素，其行政管理实践急需系统、科学理论的指导，忽视这一现实需求行政管理理论研究将不可避免地带有盲目性、片面性，甚或形成重大的理论缺失。科学确定这一特殊区域行政管理理论系统研究的基本思路，是确保研究取得高质量成果的关键，也是所取得的研究成果具有理论价值和实践意义的前提。

　　（一）以本土化为先导

　　（二）以历史和现实情况为出发点

　　全面把握历史和现实情况是深入了解历史渊源、分析现实困境、拓展思路和创新理论的前提条件，也是解放思想、立足国情，从实际出发既与时俱进又不照抄照搬西方理论的基础和出发点。为此，为使边疆省、区行政管理的系统研究取得最佳效果，应该从行政生态学的视角切入，深入、全面把握边疆史地、吏治、民族，尤其是当今行政管理主体、客体、生态环境等方面的实际情况，认真调查、探究行政职权划分、职能配置、机构设置、人员配备、运行机制等方面存在的弊端，从整体上准确了解和掌握行政管理与行政生态环境的不适应性。进而学习借鉴东部发达省、市及西方发达国家的有益经验，并综合运用相关学科知识，把相关原理、基础理论与边疆省、区行政管理的实践紧密结合，通过深入、系统的研究准确、全面地把握住特殊规律，为此项研究的不断深化探寻完整的学理基础。

　　（三）以行政管理体系研究为基本内容

　　体制和机制科学、职权配置合法、职能定位准确、机构和人员精干、行政生态环境优化，以及信息透明、运行顺畅和效能良好，既是边疆省、区政府自身建设追求的整体目标，也应该是这一特定区域行政管理体系系统化研究的基本内容。为此，应在全面、深入把握与边疆省、区行政管理相关因素尤其是特殊因素的基础上，遵循通盘考虑与规划的原则，探究政务、民族、宗教等公共事务管理与政府经济、政治、文化、社会管理职能和运行职能的深入整合模式，特别是国防职能与重大基础设施建设、基本公共服务提供、区域经济社会发展、增强人才吸引力和凝聚力等职能的整合路径，以此加强政府自身建设。同时以中国特色社会主义理论为指导，以适应完善社会主义市场经济体制的要求为方向，以定权限、定职能、定机构、定编制为前提，构建以权限、职责、职能、机构和编制科学化、法制化，结构优良、决策科学、执行顺畅、监督有力，管理方式规范有序、公开透明、便民高效的中国特色边疆行政管理体系为深化改革的目标，深入研究行政管理体制改革，为边疆省、区的行政管理体制改革与管理实践探寻整体配套的系统基础理论。此外，应加强对电子政务等方面的研究，进而为边疆省、区政府创新管理方式、不断提升行政效能开拓新的研究领域。

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