新时代县级旅游行政管理体制机制改革探讨(2)

　　(二)县级旅游行政管理体制及其运转机制

　　改革之前的县级旅游行政管理体制，学者们由于学科背景以及研究视角的不同，看法与意见不太一致，主要有科层制、等级科层制、官僚体制、事业单位体制、条块分割的管理体制等几种说法。笔者以为这几种观点都有一定的道理，但经过深入分析就能发现都存在较大的片面性。从应然的角度来讲，我国旅游部门的管理体制与其他大多数职能部门一样，都是“条块有效结合的双重领导体制”，具体展开就是：县级旅游行政管理部门既要接受所在地县委县政府的属地管理，包含但不限于党务领导、政治领导与业务领导，同时又要自觉服从上级旅游行政管理部门的业务领导与统筹安排。可从实然的角度来看，由于受到多种主客观因素的影响，时不时会发生体制“打架”的事情，特别是当县级政府与市旅游局的意见不一致时，那就需要他们共同的上级市委市政府介入调停处理。保障县级旅游行政管理体制日常运转主要有这么几种机制：(1)工作机制，可以细分为三种：第一，内部工作机制。实行局长负责制，重要事项通过召开局务会讨论决定，局务会的参与成员是副科级(含副科级，下文同)以上领导。第二，向上工作机制。有重要事项需要提请县委县政府、市旅游局协调解决时，一般使用请示汇报制度；县领导、市旅游局领导对旅游局的工作则采用批示指示的办法。第三，横向沟通办法。一般采用函件形式进行书面沟通，如有必要的话，经请示领导之后也会进行当面交流沟通。(2)工作人员管理。实行分级分类管理办法。副科以上领导由组织部管理；事业编制与临时聘用人员归属于人力资源与社会保障局管理；公务员归口到公务员局管理。(3)经费保障机制。编制内人员所需经费按政策规定由县财政局统一核拨，编制外人员的费用由旅游局自筹。(4)临时工作安排，由局长根据县政府分管领导及其他相关领导的要求进行部署落实。

　　(三)县级旅游行政管理体制与全域旅游发展的矛盾关系

　　县级旅游行政管理体制改革之前存在一些不足之处，主要表现在：(1)旅游产业管理职能分散。旅游是综合性产业，涉及县级政府众多组成部门以及直属事业单位，特别是在深化全域旅游发展的背景之下，要求加快推进一二三产业融合发展，此时旅游产业管理职能分散化的问题就尤为突出。例如，全域旅游规划编制一事，科学的做法应该是由县政府临时成立一个规划编制工作的领导小组去统筹安排，实际的做法则是让旅游局牵头，这大大降低了规划编制的规格，规格低了，法律效力自然就不足了。(2)旅游行政效率低下。行政效率低下除了工作人员素质不高这个不利因素之外，主要是由于体制机制不顺畅造成的。重要事情需要从科员、股长、副局长、局长、分管副县长、县长、县委书记逐级向上汇报，如果遇到县领导不同意旅游局上报的方案，又要大修改或是推倒重来，这极大影响了行政效率的提高。另外，由于目前没有顺畅的横向协调机制，需要多部门共同完成的事项，协调起来也很费时。(3)旅游市场监管没有形成合力。旅游市场监管政出多门、多头管理，涉及工商行政管理局(或市场监督管理局)、卫计局、公安消防、安监局等多个部门，各管一块但完全没有形成合力。县级旅游局只有旅游质监所*这一非常薄弱的监管力量。每当有监管任务要开展时，需要报请县政府协调安排，由某位副县长牵头组织实施，而这与旅游产业大发展的要求显然是格格不入的。改革之前的体制弊端日益明显，“经济新常态下，原来的旅游行业管理体制已经无法适应现实发展需求。旅游综合管理体制改革是落实国务院关于加快转变经济发展方式战略部署的重要举措，是新时期新阶段旅游产业大发展的需要”[7]。

　　三、新时代县级旅游行政管理体制机制改革建议

　　深化旅游行政管理体制机制改革是新时代全域旅游示范区的重要创建内容，国家旅游局在全国旅游工作会议、全域旅游现场推进会等全国性会议上反复强调旅游管理体制改革的重要性。2017年11月7日，李金早局长在全国旅游系统学习宣传贯彻党的十九大精神第一期专题研讨班的讲话中又一次强调要“坚持全面深化改革，创新旅游业体制机制、社会治理”。旅游学术界也一致认同体制改革的重要性，如王晓民指出：“管理体制改革撑起全域旅游大格局”[8]。

　　(一)完善县级全域旅游发展的统筹决策机制

　　管理工作始于决策，科学的决策更有利于后续工作的开展。旅游是综合性大产业，凝聚共识、统筹部署、齐抓共管才能取得更好的发展效果。因此，《导则》强调要“突出党政统筹，发挥地方党委、政府的领导作用”。可考虑采取如下措施：(1)改造全域旅游工作领导小组的功能。自从旅游业被确定为县域经济的主导产业或支柱产业之后，各县纷纷成立“旅游工作领导小组”或类似职能的机构。这类机构属于临时性议事协调机构，成员单位会不自觉产生“要我配合”“我是配角”的意识，不利于全域旅游工作的推进。建议出台正式文件，将它的性质调整为“统筹决策机构”，确定它为县域范围内全域旅游工作的日常最高决策机构。(2)科学配置全域旅游工作领导小组的成员与工作人员。建议由县政府主要负责同志担任领导小组的组长；常务副组长可考虑安排分管旅游工作的县委常委*担任，负责日常工作；旅发委主任也应该是领导小组的副组长人选，便于及时请示汇报工作；办公室主任可由政府办或县委办的副主任兼任。领导小组成员由发改、农业、林业、商务等诸多涉旅部门负责人兼任。由于考虑到各部门负责人工作繁忙的缘故，主要成员单位要确定一位副科级领导承办有关事项，同时还要指定一位经办人员，负责信息沟通、资料整理、上传下达等工作。(3)确定全域旅游工作领导小组的工作规则。实行首长负责制与民主集中制相结合的原则，主要领导既不能主观武断，造成重大决策失误；又不能久议不决，议而无果。领导小组每月召开一次全体会议，听取有关事项的汇报，讨论当月的旅游工作成效及待解问题，确定下个月的主要工作计划。遇到紧急事情，可临时召开全体会议。需要跨部门协调的事项，可通过召开由有关部门参加的现场会讨论解决之。

　　(二)强化县级旅游发展委员会的综合管理机制

　　强化旅游发展委员会的综合协调职能是大力推进县级旅游行政管理体制改革的基石，才能逐渐缓解改革之前“小马拉大车”以至于力不从心的体制困境。结合相关学者的研究成果，笔者以为可从以下四个方面入手：(1)重新检视并确定旅游行政部门的职责。全域旅游发展战略拉开帷幕之后，旅游行政管理部门的职能职责范围大大拓展，与过去相比，增加了“融合发展、公共服务、旅游扶贫、区域合作、智慧旅游、创新业态、扶持协会、旅游智库以及文明旅游”等职责。(2)创新旅游发展委员会的内设机构设置。职责增加了，人员编制会相应增加，例如改革后的“广西上林县旅游发展委目前共有52个编制”，内设机构也应该发生相应的改变。例如，随着大数据挖掘技术在旅游宣传营销领域的广泛运用，有条件的地方可考虑设立“旅游数据统计与应用中心”。内设机构的创新设置是为了更好地执行新职能履行新职责。(3)倡导部门乡镇之间多做横向沟通工作。旅游是综合性的产业，部门与乡镇之间经常需要就共同关心的事项进行沟通协调，以利于及时达成共识，共同推动相关工作不断取得新进展。可运用全域旅游工作领导小组的会议机制进行友好协商，若难以达成一致意见，可报请有权决定的领导进行裁夺。(4)划分清楚旅游发展委员会与旅游行业协会的职能职责关系。改革后的旅游发展委员会与改革之前的旅游局相比，职权职能职责方面已经增加了许多。如果还是按照过去那样事无巨细都要由旅游局去做的话，那么配置再多的人员也不够用。因此，“需要政府大胆简政放权，特别是专业性行政职能向行业协会的承接转移，以降低企业对政府的倚重程度”[9]，如此才能尽量为旅游行政管理部门减负。

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