基于新常态的中国行政管理体制改革问题分析(2)

　　5.促进民主化行政。20世纪后期，随着世界范围内民主化潮流的兴起，现代行政管理和行政法制实践越来越多地增加了民主因素，行政与民主开始趋向融合。[4]20世纪90年代，我国开始行政民主化探索。主要是通过政府开门立法、决策透明、政务公开、专家咨询、听证制度、社会公示、民众参与等途径进行实践，有效提高了政府决策的透明度，增强了社会公众权利意识和依法行政的社会基础。

　　6.推进干部队伍建设。为了稳步推进行政人事制度改革，建立公开、平等、竞争、择优的行政人事机制，我国先后颁布了《国家公务员暂行条例》(1993年)，《中华人民共和国公务员法》(2005年)，《行政机关公务员处分条例》(2007年)，《公务员公开遴选办法(试行)》(2013年)，《专业技术类公务员管理规定(试行)》和《行政执法类公务员管理规定(试行)》(2016年)。党的十八大报告强调“坚持和发展中国特色社会主义，关键在于建设一支政治坚定、能力过硬、作风优良、奋发有为的执政骨干队伍”，明确了“完善公务员制度”的新要求。强调贯彻执行党要管党、从严治党方针，要紧密结合干部工作实际，优化干部队伍的“年龄”结构、“知识”结构、“能力”结构、“气质”结构，努力形成系统完备、科学规范、有效管用、简便易行的制度机制，让干部找到适合自身发挥的岗位，让人才真正得到重用。

　　二、当前我国行政管理体制改革面临的困境和挑战

　　中国经济新常态表明，中国经济进入到一个新的发展阶段，会出现与经济高速发展阶段完全不同的许多特征，行政管理体制也仍有许多与社会经济发展不相适应的地方。当前，我国的行政管理体制改革面临者着许多困境与挑战。

　　1.行政法律制度亟待完善。自2004年国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》发布以来，我国在推进依法行政、建设法治政府方面取得了初步成效。但是仍存在着一些突出问题，主要表现在：第一，法律制度不健全、不完善。我国虽然已经制定了行政处罚法、行政许可法、行政强制法和政府信息公开条例等几个规范行政行为程序的重要法律、法规，但尚未制定行政程序法。这样，行政机关大量的行政行为就缺乏严格的程序制约和规范，从而给某些行政执法人员留下了寻租、滥权、腐败的空间和余地。第二，依法行政观念淡漠，有法不依、执法不严、违法不究的问题还较为严重。选择性执法、多头执法、执法不公、执法违法、执法扰民、以罚代管甚至知法犯法、弄虚作假、徇私枉法、不文明办案、办关系案、人情案等等现象仍然存在。第三，制度规定的科学性、合理性、可操作性不够，机制程序不严密，或者程序繁琐、效率低下，制度之间存在矛盾，缺乏实施的基础，违法行政行为得不到及时的制止和纠正。第四，由于行政监督主体角色的多重性，缺乏独立性和良好运作机制，导致行政监督主体之间主次不分、权责不明、权力滥用，以致于使各监督主体之间难以形成合力而实现监督的有效性。

　　2.机构设置不尽合理。第一，机构臃肿，效率低下。政府部门机构重叠、职能交叉、权责脱节等问题依然存在，不仅造成部门间的恶性博弈、推诿扯皮，人浮于事，效能低下，而且导致政出多门、职能分散，严重影响了政府决策的科学性、执政的有效性和服务质量。第二，权力过于集中。经济学家指出，现在包括行政改革项目在内的政府配置的社会资源，占整个社会资源的70%以上，政府部门既负责公共服务的决策，又负责公共服务的执行，正是政府职能部门行政审批项目和审批权力太多、太集中、太具体，缺乏对公共服务中政府部门执行的监督，由此导致利益机制固化、腐败等问题的久治不愈。第三，政府的机构设置、编制制定、职权划分和工作程序等缺乏法定化。机构编制的性质和内涵决定其管理内容涉及面很宽泛，同时由于部门与部门间的职责分工不同，机构编制的需求也不同，在讲求灵活性、科学化的同时，政策性与政治原则性很强，既存在共性问题，个性问题也十分突出，因此，机构编制立法不同于专项业务的立法，难以取得突破。从机构编制立法管理的对象来看，由于机构编制管理法规中处罚条款的刚性程度难以把握，具体处罚条款普遍存在执行难的问题，机构编制管理法规的社会公信力难免下降并产生负面影响。第四，行政机构设置不合理，层级过多，协调不力。从机构设置来看，行政部门机构习惯于上下级对应设置，由此造成各级政府部门重复设置，机构臃肿。从层级关系来看，历次机构改革在纵向分层的问题上涉及甚少。我国地方行政层级一般为省、市、县、乡四级，层级过多，导致政府职责交叉、权责脱节、信息紊乱、效率低下。从机构职责来看，由于政府职权划分缺少法律依据，导致政出多门、管理无序、执法重叠、推诿扯皮，甚至滥用职权、贪污腐败。

　　3.政府职能转变不到位。由于我国在计划经济体制下建立的全能型政府职能模式不适应市场经济要求，政府职能越位、错位和不到位的问题已经成为制约因素，其直接后果是制约了经济社会的发展，不适应深化改革扩大发展的要求，不利于和谐社会的构建。第一，政府对微观经济运行干预过多、管得过死，存在着许多不该管、管不了、也管不好的事，过多干预企业投资经营活动，影响了市场在资源配置中的基础性作用的发挥。一是在政府职能向企业和中介组织转移中，权力部门不愿放权，事转权不转，依然实行行政化运作，程序更复杂，效率更低。二是存在职能下放不到位的问题。没有形成层次清晰、结构合理、相辅相成的权责体系，不能有效发挥市县两级政府具有建设、管理、经营城市的微观管理功能。三是仍然存在政出多门和政出多头的问题，执行主体之间相互分裂甚至相互摩擦，执行部门之间职责不清、政出多门、多头执行，导致拖拉扯皮、相互掣肘和功能内耗，执行场上就有可能产生较大摩擦力，从而使得各种力量相互抵消，出现负面效应，最终严重削弱整体执行力。四是政府与企业权责不清，政府与个人利义不明。即政府没有保持社会公共行政权力单一性，企业也不具备市场运作的独立性。五是简政变味。违背改革初衷，增设行政部门，增加行政成本，导致行政流程更加复杂，行政效率更低。六是政府职能下放后，一些基层政府专业部门人员不足，甚至编外人员成为履职的主体，导致基层政府事务管理的专业化和科学化水平不高。第二，社会管理体系还不健全。社会管理和公共服务职能仍然比较薄弱，许多应该由政府管理的事情政府却没有管住、管好，政府公共服务，投入不足，覆盖面低。市场监管机制还不健全，重审批、轻监管；行政机关办事手续繁琐、效率低下。权力与利益挂钩，行政垄断、地方保护以及地区封锁等问题还普遍存在，乱收费、乱罚款屡禁不止。不仅抑制经济发展活力，而且行政成本高，也容易滋生腐败。

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