基于新常态的中国行政管理体制改革问题分析

　　摘要：行政管理体制改革是一个历史过程，在当前宏观经济步入“新常态”的背景下，我国的行政管理体制存在着诸多不容忽视的问题，制约了政府职能作用的全面发挥。党中央提出新时期全面深化改革的发展战略，据此，我们梳理了我国行政管理体制改革取得的进展成效，并从法律制度、机构设置、职能转变、运行机制四个纬度分析了当前我国行政管理体制改革面临的困境和挑战，进而提出了基于新常态的深化我国行政管理体制改革的路径选择。

　　关键词：新常态；行政管理体制改革；转变政府职能；依法行政

　　作者：段小力(四川大学，经济学院，成都610065；郑州师范学院，经济管理学院，郑州，450044)

　　我国先后在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年2013年实施了7次行政管理体制改革，进一步规范了施政理念、编制规划、职能履行、人事管理、运行机制和执政方式，有力保障了改革开放和社会主义现代化事业的发展。但是行政管理体制改革是一个历史过程，在当前宏观经济步入“新常态”的背景下，我国的行政管理体制仍存在着许多与经济社会发展不相适应的地方，制约了政府职能的全面实行。按照党中央提出的新时期全面深化改革的发展战略，本文拟对我国行政管理体制改革取得的进展和面临的困境进行梳理分析，在此基础上提出进一步推进行政管理体制改革的路径思考。

　　一、我国行政管理体制改革的进展成效

　　经过30多年的改革实践，在明确政府职能、理顺职责关系、改进职能实现方式等方面取得了显著成效。[1]尤其是2013年以来，我国围绕改革政府与市场关系，以政府职能转变为核心，深化行政体制改革，在市场经济基础上构建政府、市场、社会有序互动的机制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，取得了很大成效。

　　1.升华施政理念。长期以来，我国政府同时扮演着管理人和经济人的双重角色，既是是管理者，又是社会活动的参与者，而且还大量参与和干预资源配置活动，占有许多能获得高额利润的垄断经济部门，比如，电力、电信、邮电、铁路、民航等。此外，政府审批权利过滥，对社会经济干预的情况十分普遍。政府的施政理念严重偏离了依法治国的基本观念和价值取向，没有处理好政府和市场、社会的关系，严重束缚了市场的活力，阻碍了经济持续健康发展的内生动力，行政管理体制已经到了必须改革的地步了。1980年，中国改革开放的总设计师邓小平发表了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，指明了中国政治体制包括行政管理体制改革的方向和主要任务，拉开了行政管理体制改革的序幕。经过三十多年行政管理体制改革的积极有序推进，取得了丰富的实践经验。党的十八大报告要求要建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，在制度创新和观念创新的基础上提出了转变政府基本职能、推进政府体制改革、建设服务型政府的战略思路。因此，建设服务型政府是我国新时期行政体制改革的重要使命，也是政府目标在市场经济条件下的新定位，更是一种革命性的变革。

　　2.转变政府职能。党的十八届二中全会指出，转变政府职能是深化行政体制改革的核心，同时也是促进发展的强大动力和重要保障。第一，简政放权。当前，行政审批权力过分集中、自由裁量权过大现象仍然明显，严重影响了企业和市场的积极性。2014年02月16日，一位省人大代表展示了他制作的“行政审批长征图”：一个投资项目从获得土地到办完手续，需经过30多个环节，盖上百个章，最少历时272个审批日。[2]这种现象显示了长期存在的行政审批问题越来越突出，甚至已成为制约经济社会发展的体制性障碍。为了建立高效、廉洁、法治、公正，人民满意的服务型政府，国务院提出进一步取消和下放行政审批项目，加大专项转移支付力度，积极推行“三证合一、一照一码”企业登记制度改革，大幅降低创办企业的门槛，有效激发市场活力，全国市场主体数量稳步增长，平均每天新注册企业达到1.06万户。至2015年年底，全国实有各类市场主体7746.9万户，注册资本175.5万亿元。简政放权已成为“新常态”下经济增长的重要保障。第二，创新行政管理方式。一是创新宏观调控方式。创新和完善宏观调控方式，加快构建科学规范、运转高效、实施有力的宏观调控体系，保持经济稳增长和社会民生。[3]二是创新政府监管方式。宽进严管，持续跟踪，堵塞漏洞，加大处罚，营造公平竞争的市场环境。三是创新政府服务方式。有效动员社会力量，政府购买公共服务，发挥市场调剂作用，构建多层次、多方式、多元化的公共服务供给体系，提供更加方便、快捷、优质、高效的公共服务。第三，规范行政权力运行。一是加强法治政府建设，增强依法行政的法治思维，依法行使权力解决经济社会发展中的矛盾和问题，提高政府公信力和执行力，防止“以权压法”“以言代法”的现象发生。二是规范行政执法行为，严格公正文明执法，尊重执法对象的人格，不得侵害当事人尊严。三是加大行政问责力度，从制度上督促和约束行政机关及其工作人员，对权力运行形成了有力的监督制约。

　　3.有序推进政府机构改革。第一层面是中央政府层面的简政改革。以促进政府事务的综合管理与协调为目的，稳步推进大部制。通过转变政府职能，理顺部门职责，优化行政过程，提高行政效率，降低行政成本，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。第二层面是地方政府层面的职能转变和机构改革。由于市县两级政府在我国政权体系中具有十分重要的地位，处在政府工作的第一线，是国家法律法规和政策的重要执行者。因此市县政府能否切实做到依法行政，对于解决基层社会矛盾和保护人民群众具体利益有关键作用。(1)坚持把转变职能作为地方政府机构改革的核心，顶层设计、整体构思、上下联动，有序推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，加强面向基层和群众的“窗口”机构的服务与管理。(2)接转中央职能，下放政府权力，管好本级事情。为各类市场主体创造统一开放、公平竞争的发展环境。(3)严控机构编制，优化机构结构，释放机构潜力，积极发挥地方政府的重要作用。

　　4.全面实施依法行政。国务院于1999年提出了全面推进依法行政的战略决策；2003年明确规定要简化行政审批手续；2004年确立了“以人为本”的治国理念，颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，2008年发布了《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，把加强市县政府依法行政作为一项基础性、全局性工作。2014年党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的基本方略。2016年中共中央、国务院颁发了《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》，提出到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府的重要目标。

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