论工程招标投标的发展趋势

论工程招标投标的发展趋势

摘 要

招投标制度在我国实行近三十年了，在这三十年的历程中，招投标制度从无到有，在探索中发展与完善，已经形成了一套比较成熟的与之相配套的法律法规，招投标的重要性也日趋的体现出来。 但是在利益的驱使下，各招投标的行为主体出现了严重的失范问题。

一、工程招投标制度的现状

1.1 法律体系相对健全

为了推行招投标制，从1980年起我国陆续出台了一系列法律法规和规章制度，如： 1983年原城乡建设部印发的《建筑安装工程招标投标试行办法》、1992 年《工程建设施工招标投标管理办法》、1998 年《建筑法》、2000 年《招标投标法》以及《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》等，在此基础之上各地区相继颁发了《建筑市场管理条例》、《招标投标管理条例》等地方性法规，从总体上看，房屋建筑和市政基础设施工程施工招投标的法规体系已基本完备，招投标活动的主要方面和环节都实现了有法可依，有章可循，极大地推动了全国建设工程招投标的开展。 1.2 普遍建立招标监督管理机构

1984 年以来，为推行招标投标制和加强监督管理，各级建设行政主管部门逐步建立了招标投标监督管理机构。到目前为止，全国地级以上城市均建立了专职招标投标监督管理办公室，性质上属于政府授权管理建设工程招标投标的事业单位，其主要职责是为工程报建、招标投标、建设单位资格管理、工程合同管理、发承包代理单位管理和市场行为的检查监督，直至工程发包承包全过程的监督管理。形成了覆盖全国的招标投标监督管理队伍体系，并成为维护建筑市场秩序的重要力量。 1.3 招投标管理作为建设市场管理体系重要组成部分

当前招标投标管理已作为建设市场管理体系的重要组成部分并全面纳入其中，其管理的手段和水平得到全面提高，正在逐步形成建设市场管理的“五结合”：一是专业人员监督管理与计算机辅助管理相结合；二是建筑现场管理与交易市场管理相结合；三是工程评优治劣与评标定标相结合；四是管理与服务相结合；五是规范市场与执法监督相结合。

1.4 建立和完善工程交易中心

为适应我国现阶段工程建设要求，解决工程承发包信息不畅、交易透明度低等问题，从1994 年开始，建设行政主管部门按照中央和国务院领导的指示精

神，与监察部等相关部门密切配合，开始推进交易中心建设。几十年来，我国的交易中心从无到有、从小到大，逐步发展壮大，为建筑市场主体提供一个集中、公开交易的场所，使交易由无形到有形，由隐蔽到公开，由分散到集中，有效的促进了

建筑市场的规范运作。到2007 年为止，全国336个地级以上城市（含地、州、盟）已有325个建立了交易中心，为交易公开、竞争公平、监督公正创造了良好的市场条件。

1.5 目前工程招投标的程序和方式

（1）招投标程序招标投标是一种高级的、有组织的、规范化的交易方式，其组织性与规律性体现在招标运作过程中的相对固定的程序之中。当前我国建设工程招投标程序共有16个环节，分别是：建设工程项目报建；审查建设单位资质；招标申请；资格预审文件、招标文件编制与送审；工程标底价格的编制；刊登资格预审通告、招标通告；资格预审；发放招标文件；现场勘查；标前会议；投标文件的编制与送交；工程标底价格的报审；开标；评标；决标；工程承包同签订。

（2）招标方式建设工程项目招标的方式在国际上通行的为公开招标、邀请招标和议标。其中，公开招标邀请招标属于竞争性招标，因此得到政府的大力提倡。2000 年1 月1 日实施的《中华人民共和国招标投标法》只规定了公开招标和邀请招标，对议标则未明确提及。但在我国招投标过程中，议标作为一种招标方式已约定俗成。从我国建筑市场整体发育状况来看，在当前和今后一段时间内议标将仍作为一种工程交易方式存在着。特别是对涉及国家安全的工程或军事机密的工程，或紧急抢险救灾的工程以及小型工程。 1.6 国外工程招投标的现状

纵观发达国家或地区的招标投标制度，尽管在体制上有所不同，在实施细则及程序上亦有所区别，但从总体方面来看却存在以下共同特点:

(1 )完 善 的基本法律约束.在发达国家，工程建设活动要受到严格的法律约束，他们一般在合理划分事权和财权的基础上，通过健全的立法和完善的制度，使工程项目的规划、设计、筹资、建设、经营、使用以及政府、企业和居民的责任、权利、义务等都用法律的形式确定下来，力争杜绝责权不清的现象。例如，战后日本政府每开展一项新的投资活动或变更一项比较重要的投资活动，都要事先制定或修改一项法令，然后再开展投资活动，这使工程项目建设完全纳入立法的保护与监督之下，并排除各种干扰，得以有效地进行1461。这些法律的制定，都为工程项目特别是政府投资提供了法律依据。比较而言，我国针对政府投资的立法还不完善，这种状况使我国的政府投资监管容易出现权责不明的情况。

(2) 以基本法律为准则，制定具体实施规则，从而形成一个比较完善的法律体系。

美国和欧盟在公共采购方面都制定了基本法律，并有基本法律和实施规则两大块，实施规则必须遵守法律确立的基本原则，各州的立法也应在联邦基本法律的基本原则指导下

进行同欧盟各国的采购法律都是以欧盟的规则为基础的，在某些程序性规定方面有所不但也必须符合欧盟法律总的原则。

(3 )在法律规定中体现竞争、平等、公开、开放的原则。

表现在:a.在价格、质量、及时提供产品或服务等方面最大限度地满足招标采购人的要求，坚持使报价最低或条件最优的投标方中标的原则;b.促进和鼓励国内所有的供应商和承包商参与招标采购过程，并在一定限度内促进和鼓励国外的供应商和承包商参与招标采购过程，以此促进国际贸易;c.坚持给予所有参加投标的供

应商和承包商以公平和平等的待遇的原则;d.坚持招标信息公开的原则，提高招标程序的透明度;e.招标采购过程中的所有参与人在其权利受到侵犯时能及时获得有效的法律救济手段。

（4) 严 密 、完善的监管体系。首先，为保证政府投资项目的实施效果，防止腐败行为发生，发达国家普遍建立有相对独立地对政府投资项目管理部门实施内、外监督的机制。在美国，每个负责政府投资项目的行政机关内部都设有独立于工程管理部门的监督部门以实施内部监督，而国会的总会计师事务所下属的总审计署办公室则承担对政府投资管理部门的外部监督。其次，业主、承包商、监理工程师相互之间进行制衡与监督。发达国家的工程由于承建单位和监理单位承担的是无限经济责任，因此业主、承包商、监理工程师通过严格的合同或国际惯例约束，相互之间形成了相互协作、相互制衡尤其是经济利益上的制衡关系。

二、现阶段我国招投标制度中存在的主要问题

2.1 有关质疑与投诉制度不够完善

我国《招标投标法》第六十五条规定,投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的,有权向招标人提出或者依法向有关行政监督部门投诉。但是,我国招标投标法规定的质疑与投诉制度还很不完备。

(1)《招标投标法》关于质疑与投诉的规定操作性不强。尤其是对于异议权和投诉权的有效行使缺乏审理机构、程序、时限等具体可行的明确规定,导致出现了一方面由于招投标行为的不规范引起质疑的现象较多,另一方面行使质疑权利的当事人少之又少的现象。

(2)根据我国《招标投标法》第六十五条规定,投标人可以对招标过程的错误决定提出质疑、投诉,从而启动招标实体的内部审查、行政监管机关的独立行政审查,但没有规定司法机关的司法审查程序。

(3)质疑与投诉的主体范围偏窄。招投标活动违法行为比较复杂,隐蔽性强,往往表面合法的招标程序下,隐藏着违法行为,取证调查比较困难,比如串通投标行为、提供虚假证明等。只有质疑与投诉主体范围的扩大,才能动员全社会的力量,形成广泛的监督合力。我国现行招投标法律在赋予全社会特别是赋予招投标参与人质疑与投诉权的问题上,没有明确具体的规定,甚至没有涉及,这在防范和打击招投标违法犯罪活动中是远远不够的。 2.2 招标的方式过于单一

国际市场上招标方式大致可以分为四种类型:一是无限竞争性招标;二是有限竞争性招标(主要指邀请招标) ;三是非竞争性招标(即议标,也称谈判招标) ;四是其他方式的招标(包括两阶段招标、单一来源采购等) 。

我国《招标投标法》有两种招标方式,即公开招标和邀请招标。考虑到公开招标与邀请招标各有千秋,何时采用公开招标,何时采用邀请招标,我国《招标投标法》赋予了招标方很大的自由选择权,即招标方可以根据招标项目的特点、潜在投标方的数量和资质等情况,决定采用公开招标或者邀请招标,只要这种选择不违反法律的强制性规定即可。这种强制性规定是:国家重点项目和地方重点项目,除非有不适宜公开招标的情况,《招标投标法》要求必须进行公开招标。我国其后颁布的《政

府采购法》规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等形式,一定程度上弥补了《招标投标法》在招标方式上的不足。但《政府采购法》毕竟只是适用于政府采购中的招投标,对于适用于所有招投标行为的《招标投标法》而言,难以适应实践的需要。

2.3惩罚条款不健全

我国《招标投标法》第四十九条规定了对规避招标责任单位处以合同金额千分之五以上千分之十以下罚款的经济处罚,《招标投标法》第五十三条对串通招投标或行贿谋取中标的,对单位处以合同金额千分之五以上千分之十以下罚款,对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之十以下罚款。从这些规定看,现行经济罚罚则中,罚项目单位多于罚个人,罚项目单位重于罚个人。特别是第四十九、五十一、五十二、五十五、五十七、五十九条在对招标单位直接责任人只规定了相应的行政和刑事责任,没有关于经济处罚的规定,这是个很大的缺憾,不利于防范和打击招投标活动中的违法犯罪行为。而且,我国《招标投标法》对适用资格罚的规定相当有限。

2.4 存在可操作性不强的问题

我国《招标投标法》的个别条文规定却缺乏可操作性。如《招标投标法》第四条规定:“任何单位和个人不得将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标。”此条规定没有具体数额规定,在现实经济活动中难以把握其标准和尺度。

有关标段的划分,《合同法》第二十七条,《建筑法》第二十四条,本法第十九条和《建设工程质量管理条例》第七条都做出原则规定,但均缺乏强制性标准和限制性实施规则,使此类规定仍不具操作性和约束力。又如《招标投标法》第四十一条规定:“中标人的投标应符合下列条件:能够最大限度地满足招标文件中各项综合评价标准、能够最大限度地满足招标文件的实质性要求,并且经评审的投标价格最低,但是投标价格低于成本的除外。”

本条第一款规定的中标条件,要求投标方最大限度地满足招标文件设定的综合评价标准,因“最大限度”一词本身比较模糊,不论是招标方,还是投标方或评标专家,还是法官或律师,都很难把握其分寸,使本款的规定缺乏操作性和约束力。本条第二款规定的中标条件,表明投标方应在完全响应招标要求的前提下,经评标评审确认应达到综合标价最低,此项规定如果没有强制性实施规则的指导,一方面可能限制招标方决标优选比较,另一方面,只强调价格最低,有可能误导定标决策的正确性及合理性。

再如《招标投标法》第四十三条规定:“在确定中标人前,招标方不得与投标方就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判。”本条的规定实质上是维护承包人合同利益的内容,但本条规定过于原则,对“实质性内容”无明确界定,不具有可适用性及可操作性。_

四、我国招投标的发展趋势

3.1招标投标法规建设将继续被高度重视

为维护建筑市场秩序，保证招标投标当事人的合法权益，促进社会主义市场经济发展，建立健全招标投标法规日趋迫切而且必要。《中华人民共和国建筑法》和《中华人民共和国招标投标法》是这个领域的基本法，有着极其重要的地位和作用。与这两部法律相配套的法规、规章和《建设工程发包承包管理条例》等也是招标投标法律体系不可缺少的组成部分。在高度重视立法的同时，加大招标投标执法力度也日益引起关注,对该招标而不招标、不按程序招标、串通投标等现象将被及时查处，以维护招标投标工作的严肃性。 3.2 建设交易中心将进一步规范

交易中心管理的规章、制度和运行规则将陆续出台，以规范发包方、承包方、中介方和管理部门的行为；交易中心技术装备水平和现代化管理水平也将进一步提高，将广泛应用计算机处理各类信息数据，实现工程报建、招标信息、投标企业档案、场内办理手续等的微机管理；交易中心的功能和管理将日趋完善，逐步成为信息中心、管理中心、交易中心、咨询服务中心。除提供各种信息咨询服务外，其主要职责是能保证招标全过程的公开、公平和公正, 确保进场交易各方主体的合法权益得到保护，特别是要保障法律规定的必须进行招标项目的程序规范合法。 3.3 建设市场规则将趋于完善和规范

市场规则是有关机构制定的或沿袭下来的由法律、法规、制度所规定的市场行为准则，其内容包括：

（1）市场交易规则：交易必须公开(涉及保密和特殊要求的工程除外)、交易必须公平、交易必须公正；

（2）市场竞争规则：这是保证各种市场主体在平等的条件下开展竞争的行为准则，为保证平等竞争的实现, 政府必须制定相应的保护公平竞争的规则。《招标投标法》、《建筑法》、《反不正当竞争法》等以及与之配套的法规和规章都制定了市场公平竞争的规则，并通过不断的实施将更加具体和细化；

（3）市场准入规则：市场的进入需遵循一定的法规和具有备相应的条件，对不再具备条件或采取挂靠、出借证书、制造假证书等欺诈行为的应采取清出制度,逐步完善资质和资格管理，特别应加强工程项目经理的动态管理。 3.4 建设工程招投标制度的实践创新和发展趋势

制度是市场规范发展的基础、保障和前提。邓小平同志讲过，制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性。建设工程招投标制度近30 年来的发展历程，使我们深切体会到招投标制度是随着经济社会的发展而不断完善和推进的，招投标制度顺应经济社会的发展不断加强自身体系的建设，对于和谐健康市场的构建具有非常重要的意义。招投标是经济社会的产物，其发展社会的发展密切相关。招投标的本质属性是不变的，但招投标的模式一旦滞后于经济发展的需要时，就可能会影响到“公开、公平、公正”的竞争秩序和招标、投标双方的利益，同时还会派生出权力干预、虚假招标并滋生腐败等问题。所以，招投标制度应是动态的，其目的就是面对市场进步中的困惑，不断调整机制防止招投标竞争属性被扭曲，滋养公平正义，凝聚市

场的和谐发展。

因此，招投标市场的健康发展需要制度的不断有效突破和创新，规范市场积极有为：

（1）完善机制，保障招标成效、减少招标过程的人为干扰，维护市场的竞争秩序。 （2）健全机制，加大不正当竞争的成本和难度，有效遏制违规行为的发生。 （3）建立机制，实现建设项目的源头管理。

一是对国有投资项目，积极探索国有投资项目的“代建制”，按照建设项目投资、建设、使用、监督分离的要求，推行“政府项目代建制、代建单位招标制、代建风险包干制”。

二是继续打造诚信市场，深化信用体系建设，限制有不良记录的企业参与政府投资项目，促进招投标市场的持续健康发展。

三是建立协同管理的工作机制，依据国务院11个部委办关于建立《招标投标部际协调机制暂行办法》的有关精神，建立工程建设招标投标也与经济监管协调机制，由监察、建设、发改、财政、审计等部门参加，以联席会议制度的形式，定期研究、制订措施，及时解决工作中的突出重大问题，增进部门之间的沟通和协调，形成招投标监管合力。市场必将形成政府部门依法监督，招投标双方依据法定程序进行公开、公平、公正的交易活动，各中介组织提供规范全方位服务的市场运行新格局，我国的招标投标制度也必将走向成熟，它是招标投标发展的必然趋势。

结 论

总之，招标投标是一种公开、公平、公正和竞争择优的市场交易方式，被称为是“阳光下的交易”，已经广泛应用到货物、工程和服务采购等国民经济建设和社会发展的各个领域。特别是自2000 年《招标投标法》颁布实施以来，招标投标的先进理念不断深入人心，招标投标领域不断拓展，管理机制不断完善，招标投标效益日益显著。

本文分析了我国招投标制度的现状，并对其发展趋势做出了简要概述，希望有利于进一步完善我国建设工程招标投标体系和促进建设工程招投标事业的发展。

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