对工商部门越权监管许可证现象的思考

对工商部门越权监管许可证现象的思考

东城分局 戴其祥

工商部门承担市场主体准入并依法对其进行监督管理的职责。随着社会监督力度的加强和各种问责机制的完善，工商干部面临着越来越大的履职风险，特别是在行政许可和日常监督管理中，稍有不慎便会导致责任追究。为了降低履职风险，近年来，工商部门对许可证特别是前置许可的监管标准越来越细，监管要求越来越高，考核奖惩越来越严，无形中给工商干部特别是基层工商干部造成了更大的工作压力。

笔者认为，工商部门在登记、监管工作中，将查验文化、烟草、卫生等各类许可证件是否齐备、许可期限是否到期以及提醒变更等一些工作纳入经营范围登记、年检验照管理、日常巡查监管、绩效考核奖惩等事项中，是一种超越法定权限的行为，其后果不但不能将许可证真正监管到位，反而在一定程度上增加了履职风险，必须引起工商部门的高度重视。

思考之一、工商部门对许可证有没有法定的检查、监管权力与责任？

权责法定是依法行政的一个基本原则。工商部门的职权，特别是检查监管权，必须有明确的法律法规依据，否则即为越权的违法行政。依据现行的有关法律法规，我们不难得出结论：除了由本部门负责许可发放的《食品流通许可证》外，工商部门对其他许可证没有法定的

检查、监管权力与责任。

首先《行政许可法》“谁许可、谁监管”的基本原则，从根本上封堵了工商部门对许可证检查监管的权限。该法第六十一条明确指出了对被许可人从事行政许可事项活动的监督责任应由实施行政许可的行政机关承担，同时指出，行政机关依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查，并记录监督检查的情况和处理结果，从中可以看出，工商部门无需也无权对许可证行使检查监管权限。

其次，实施行政许可制度所依据的实体法，同样没有赋予工商部门对许可证的检查监管权。《危险化学品安全管理条例》、《娱乐场所管理条例》以及《互联网上网服务营业场所管理条例》等实体法中，通常都会对主管部门和相关部门的职责予以分工，一般情况下，在明确监督管理的主管部门后，规定“国务院有关部门在各自的职责范围内负责某某管理工作”，强调的是“各自的职责范围”。这些法律法规，毫无疑问都未赋予工商部门对许可证的检查监管权。

再次，《无照经营查处取缔办法》也未明确工商部门对许可证的检查监管权。《办法》第四条虽然对各行政许可部门在监管责任划分上模棱两可，但当出现有照无证或者许可证期限与营业执照期限冲突时，依据《办法》第六、第七条规定，许可审批部门在5个工作日内通知工商部门，由工商部门撤销注册登记或者吊销营业执照或者责令当事人依法办理变更登记。由此可见，在对有照无证情形处理中，工商部门只是配合许可部门作出相应处置，并不承担主动监管的职责。

思考之二：工商部门对许可证应承担哪些职责和权限？

笔者认为，工商部门对许可证虽然没有法定的检查、监管权力与责任，但仍应承担相应的法定职责和权限，具体有以下两个方面：

一是在注册登记时对所涉许可证行使审查权。依据《公司登记管理条例》第二十二条“公司申请登记的经营范围中属于法律、行政法规或者国务院决定规定在登记前须经批准的项目的，应当在申请登记前报经国家有关部门批准，并向公司登记机关提交有关批准文件”之规定，结合其他登记法规中类似规定，工商部门在受理企业开业或变更登记时，登记人员有权且有义务对涉及的前置许可证按规定予以审查。

二是在查处无照经营中对所涉许可证行使调查权。《无照经营查处取缔办法》第四条列举了五种违法行为，其中有四种涉及了许可证。为正确定性，依据《办法》第九条赋予的职权，工商部门可对许可证情况予以调查。这种调查，不是对许可证的检查和监管，其实质是对无照经营行为有关情况的调查。

思考之三：工商部门越权管证现象有哪些具体表现？产生的原因是什么？有哪些危害？

目前，工商部门越权管证现象主要表现在以下几个方面：一是登记过程中将许可证期限作为登记事项，并在经营范围中对许可经营项目标注有效期；二是食品安全监管中，将许可证列入工商索证的范围；三是年检验照中将许可证作为检查事项，并要求提供许可证复印件，对许可证到期或未换发的则不予通过年检验照；四是日常监管时，将许可证作为重要的检查事项列入巡查表中；五是在考核评比时，将基层对许可证检查监管情况作为评分内容和标准。

分析上述现象产生的原因，笔者认为，最主要的一点，就是在登记中将许可证期限作为登记事项，并在经营范围中对许可经营项目标注期限。这样做的依据主要有以下两点：一是《企业经营范围登记管理规定》第五条规定：“......审批机关对许可经营项目有经营期限限制的，登记机关应当将该经营期限予以登记......”；二是工商企字[2000]第226号《关于许可证有效期限问题的答复》规定：“对于许可证、资质证上载明有效期的，工商行政管理部门核发营业执照时，在经营范围中对专项专营项目标明此项经营有效期”。

笔者认为，各类市场主体的登记事项，《公司登记管理条例》、《企业法人登记管理条例》以及合资、合作、合伙、个人独资、个体工商户登记法规中都有了明确规定，许可证有效期限不在此列。而对经营范围的表述，应严格按照《国民经济行业分类》的规范用语来核定，加个括号写上时间纯属多此一举!《企业经营范围登记管理规定》作为部门规章，依据《立法法》的原则，只能在法律、行政法规规定的范围内作出如何执行的具体规定，擅自将许可经营项目的经营期限作为登记事项，显然是一种越权所作的规定。企业登记是监管的基础，由于这一越权规定和工商企字[2000]第226号的错误指导，使基层工商部门越权管证现象愈演愈烈，从而带来以下一系列不良后果：

一是造成了被管理者的误解。工商部门在经营范围中对许可经营期限进行标注，一旦许可证到期变更，营业执也要随之变更，导致被管理者奔波于一个甚至多个部门，换发了新的许可证还要再办理工商变更登记手续，增加了被管理者的负担。年检验照时，一些许可证统

一换照期往往滞后于工商年检验照截止日期，由于工商部门有先变更后年检验照的规定，许可证到期又不能及时换发而导致无法通过年检验照，不但影响了年检验照的进度，也给被管理者的正常生产经营活动带来影响。上述情况的发生，使有的被管理者误认为是工商部门为了部门利益而人为设置登记障碍，从而损害了工商部门在公众中的形象。

二是给了其他许可部门懈怠管理和推诿责任的理由。由于工商部门“积极作为”，在登记上成为前置许可部门的“看门人”，在监管上成为前置许可部门的“打工仔”，从而导致一些许可部门有权无责，“只许可、不监管”，不主动地、因地制宜地采取降低门槛、提高效率、减轻负担、改善服务等办法对许可证进行引导规范。而一旦出现责任事故，工商部门的越权管证行为却又授人以柄，稍有不慎，就会成为前置许可部门推诿责任、转化问责的“替罪羊”。

三是增加了工商干部的工作压力和履职风险。一方面，经营范围标注有效期给登记上增加了许多无谓的变更；另一方面，基层人员日常巡查以及年检验照时，在查验、复印许可证上花费了大量的精力，甚至还要承担提示、告知、催促等职责，如果没有落实到位还要被考核扣分甚至被问责。倘若一旦出现安全事故，营业执照上标注的许可期限已经过期，以及经营者的许可证已到期而工商干部没有检查、提示、催促到位并留下监管痕迹等等，这些都将成为工商干部被追究行政甚至刑事责任的紧箍咒。特别是在无照经营查处取缔上，一些领导和司法、监察部门不问成因地把原本理所当然由前置许可部门承担的

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