公共组织学 考试要点

“公共组织学”考点归纳

第一章 绪论

1、公共组织

在一个国家的特定社会地域中，已维护实现公共利益为目标，拥有法定的或授予的公共权力，承担相应公共责任的实体。

2、公共组织的构成要素

（1）组织人员 （2）物质因素 （3）职能目标 （4）法制规范 （5）技术和信息 （6）权责体系【包括：机构设置、职位设置、权责划分】

3、公共组织的分类

（1）中共组织 （2）政协组织 （3）国家权力机关 （4）行政机关 （5）司法机关 （6）事业单位 【为了社会公益目的，利用国有资产举办，依靠公共资源开展活动，不具有国家机关的公共权力，但替政府承办专业性较强的社会公共事务的公共组织】（7）社会中介 【指那些非政府的、非营利的、带有志愿性的、致力于公益事业的社会组织。分类：①行业自律性组织，如行业协会、商会。②监督社会行为的组织，如消费者协会。③为市场提供经营性、技术性服务的组织，如证券登记公司、拍卖行。④为社会劳动力提供中介服务的组织，如人才交流中心、职业介绍所。⑤为促进科教文卫事业发展的组织，如各类学会、研究会、基金会。】 4、公共组织的特征 （1）公共性。公共组织的特殊性在于其“公共性”，这种公共性集中体现在其组织目标（实现公共利益）和组织的基本功能（提供公共服务）上。（2）政治性。公共组织的主要类型是政府组织，政府是国家进行政治统治的主要机关，实现国家意志的工具。（3）法治性。一方面，公共组织的成立必须经过合法程序，为法律所认可；另一方面，公共组织的公共权力要受到法治的约束。（4）权威性。权威性是公共组织进行有效管理的保障。（5）广泛性。一方面，公共组织所涉及的内容即管理对象具有广泛性；另一方面，公共组织的主体具有广泛性，包括了各层级的政府组织与各类型的非政府组织。（6）独占性。一方面，公共组织通过政治权威或公共权力限制私人加入竞争，另一方面，公共产品的非排他性和非竞争性使私人不愿意去提供。

5、公共组织的功能

（1）公共组织是公共管理的主体。（2）公共组织是公共管理人员的归宿。（3）公共组织是公共管理的支点。【“组织”和“人事”是一切管理活动的两个基本支点，他构成了管理活动的基本框架。邱率城】 6、公共组织学

公共组织学是专门研究公共组织的结构、运行和发展等问题的科学。它以提高公共组织效能为核心，以增进社会公共利益为目的。 （一）、公共组织学与行政组织学的比较

（1）公共组织与行政组织之间是包含与被包含的关系，公共组织学包括行政组织学。 （2） 行政组织学是公共组织学中的核心部分，但它仍然接受公共组织学人确认的价值理念、活动规律、管理方法等的指导。

（3）行政组织学与公共组织学密不可分，前者对后者是有益的丰富且让人们深化了对后者的认识。

（4）从发展时间看，行政组织学在先，是“旧”课程；公共管理学在后，是“新”课程。 （5）从课程设置上看，公共管理相关专业均应开设公共组织学课程，而行政组织学仅适

用于行政管理专业。

（二）公共组织学与公共管理学、行政管理学的比较

（1）公共组织学是公共管理学的一门分支学科，公共组织是实施公共管理的主体，是公共管理学需要研究的基础内容之一。

（2）从研究领域来看，公共组织学仅限于对公共组织自身的研究，而公共管理学还要研究对社会公共事务进行管理的问题。

（3）行政管理学是公共管理学的分支学科，公共管理学是一级学科，行政管理学是二级学科，行政管理学仅研究政府组织，公共管理学所研究的内容还包括了非政府组织。

第二章 公共组织理论

∥一般组织理论∥

1、双因素理论 由美国行为科学家弗雷德里克·赫茨伯格提出，他认为两种因素可以影响组织成员工作效果，一种是激励因素，另一种是保健因素。并认为，激励因素基本上都是属于工作本身或工作内容的，而保健因素基本上都是属于工作环境或工作关系的。

2、生态组织理论

由哈弗大学教授高斯提出，他认为从生态学的角度来考察和研究组织，就是强调注重组织的环境适应性和变动性，使组织与其存在的内外环境始终保持良好互动关系。 【融合型行政组织模式—→农业社会；衍射型行政组织模式—→工业社会；棱柱型行政组

织模式—→过渡社会】

3、权变组织理论

是在系统理论和生态理论基础上发展起来的一种侧重于组织管理方式与管理技术的理论。由英国伍德沃德等人提出，他认为环境变化同管理对策之间存在着一种积极的相互关系。 ∥行政组织理论∥

4、传统公共行政学组织理论

理论围绕政治与行政进行研究，提出政治与行政二分原则，认为政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行；政治主要与政策的制定相关联，而行政则是对政策的执行。行政追求的是合乎技术标准并具备最高效率。

5、新公共行政学组织理论

在对传统公共行政学进行反思和批判的基础上，提出了新公共行政学的组织理论。该理论把政府的内部行政管理至于次要地位，并认为在公共行政组织中，存在着四种基本运作过程：（1）分配过程 （2）整合过程 （3）边际交换过程 （4）社会情感过程 6、新公共管理组织理论 是一种以公共选择理论、新制度经济学和新保守主义为其理论基础的理论。该理论认为，（1）政府不应该是一个高高在上、自我服务的官僚机构，而应该是一个为公众服务的机构；（2）公众作为纳税人，是政府的顾客，公共部门有义务提高服务质量；（3）为了提高服务效率，政府有必要引进私营部门的管理方法；（4）政府应是一种企业型政府，不应只考虑投入，而更应重视产出、重视服务质量。

第三章 公共组织结构

1、公共组织结构

公共组织结构就是公公共组织的构成要素及其组合方式。构成要素包括目标、职位、职权、职责以及人员划分等，其中职位是最基本的要素，是公共组织结构的支撑点和联结点。组合方式分为纵向组合、横向组合，纵向组合形成了公共组织的纵向结构，横向组合形成了

公共组织的横向结构。

2、公共组织结构的本质 公共组织结构实质上就是公共组织内部之间相对稳定关系的一种模式，它既表现为静态的组织结构，又体现在动态的组织活动中。它的结构在本质上是权力的分配与分割问题。 3、公共组织结构的功能

（1）整合功能（2）沟通功能（3）激励功能（4）效率功能

4、直线制组织结构

含义：直线制是指在组织结构中权力从组织上层流向基层，组织中每一位主管人员对其下属有直接命令权。

优点：线条清晰，单一领导，结构简单，关系清晰，上下级权责明确；政令同意，行动迅速，决策快，效率高。

缺点：缺乏专业化的分工管理，下级一切问题都需向上级请示汇报，领导容易陷入日常事务中，难以集中精力思考和规划重大问题；权力的过于集中，且受专业、个人素质等方面的影响，难保领导、决策、智慧不出现失误；信息的上下直线传递，对左右协调、沟通不利；下属对上级绝对的如从易产生依赖心理、反感情绪。

5、职能制组织结构

含义：职能制组织结构是在上级组织的领导下，按专业分工设置若干职能部门，各职能部门直接对上级领导负责，并在其业务范围内对下级有指挥、协调、监督、控制的权力的组织结构。

优点：管理者分工明确，可以利用自己专长和技能有效地处理比较复杂的问题；可以提高组织和人员的积极性、主动性和创造性；可以减轻上级领导的负担。

缺点：（1）容易出现多头指挥或多重领导，出现指示冲突、相互推诿现象，造成管理混乱。（2）各职能机构容易从各自专业和部门利益出发，同级之间不能很好配合，缺乏整体观念，各自为政，造成管理效能低下。（3）职能制组织形式对环境变化的适应性较差，反应不够灵敏，过分强调专业化，是主管人员忽视了其他指示，不利于培养领导人才。

6、直线参谋制组织结构 含义：直线参谋制组织结构是以直线制的组织结构为主线，在组织的最高领导之下设立相应的职能部门，实行首长统一领导与专业化管理相结合的机构形式。

缺点：该种结构容易出现的问题是参谋组织越权或不能起到应有的作用。

7、直线职能制组织结构 含义：直线职能制组织结构是在设置横向职能机构的同时，又设置有最高层垂直领导的机构，垂直机构有时是比较稳定的，有时是为完成某些临时性任务而建立的。

优点：既具有直线制结构统一指挥、职责清楚、秩序井然、效率较高、组织稳定的优点，有具有职能制组织机构专业化分工、适应性强的优点。

缺点：容易产生各机构之间职责划分不明确的情况，造成组织机构内部的摩擦。 8、矩阵制组织结构

矩阵制组织结构也称作“规划—目标”结构，是在直线参谋制组织结构模式或者直线职能制组织结构模式的基础上，增设横向管理系统而形成的一种多维式组织结构模式。

优点：实行集权与分权的集合，有利于发挥专业人员的潜能，有利于人才的培养，又加强了各职能部门的横向联系，有利于各种专业人员取长补短，发挥综合优势，具有较大的灵活性和适应性，有利于精简机构，裁剪冗员，提高组织效率。

缺点：组织成员同时接受来自两个方向的指挥，如果上级意见不一致会导致下属左右为难；人员位置不稳定，有临时性特点，有时会导致责任心不够强；复杂的组织关系，对项目负责人素质提出了较高要求。

9、虚拟型组织结构

含义：是指一个组织通过承包合同等形式，把组织内部的一些业务交给外部的不同专业组织去完成，而总部只保留为数有限的核心员工，其主要职责就是制定政策以及协调各承包商的关系的一种组织形式。 特征：（1）虚拟组织具有较大的适应性，在内部组织结构、规章制度方面具有灵活性。 （2）虚拟组织共享其他组织的核心能力和优势资源。（3）虚拟组织中的成员必须以相互信任的方式行动。

10、公共组织设计的概念

所谓公共组织设计就是公共组织依据一定的理论和原则对公共组织结构及其功能进行规划和确立的过程，它是通过对公共组织的各个要素进行合理配置，协调各个机构、部门之间只能，已达到提高组织效率的目标。

11、公共组织设计的原则 （1）职能目标原则 （2）完整统一原则 （3）精简高效原则 （4）法治原则 （5）职、 权、责一致原则 （6）人本原则

12、公共组织设计的影响因素

（1）组织环境因素 （2）组织战略因素 （3）组织规模因素 （4）组织技术因素 （5）权力体制因素

13、公共组织设计的内容

（1）职能设计 ①基本职能设计 ②关键职能设计 ③职能分解 ④

（2）部门设计 ①按照公共管理的职能和目标划分部门，这是公共组织横向结构最基本的形式。 ②按照管理的环节划分部门 ③按照服务的对象划分部门 ④按照地区划分部门 14、管理幅度与组织层次设计

（一）进行良好的管理幅度设计，需要考虑的因素。 （1）主管人员与其下属双方的素质和能力；（2）所面对的问题种类；（3）授权；（4）使用标准程序的程度；（5）管理信息系统的先进程度；（6）组织文化的凝聚力。

（二）制约组织层次设计的有下列两方面因素。

（1）组织的纵向职能分工。 在进行组织层级设计时，首先要根据组织纵向的职能分工，确定基本的组织层次，然后再根据管理幅度设计提供的数据和其他影响因素进一步分析、测算具体的层次划分。

（2）组织效率。 组织层次太少，会导致管理幅度过大，降低组织效率。组织层次太多，管理费用会增加，信息传递也会受影响。 15、如何设计合理的公共组织结构

（1）结构设计时，任务和组织相平衡。(2)组织和人员之间按比例设置，使工作流程通畅，按比例发展。(3)分工明确，沟通良好。(4)适应环境，具有弹性。

第四章 公共组织人员 1、公共组织人员

公共组织人员是指有公共部门管理的，有公共财政支付其报酬的，与政府关系是由法律调节的，谋求公共利益，对社会和公众负责，并为国民服务的所有公职人员。

2、公共组织人员的性质

（1）公共组织人员是公共利益的维护者；（2）公共组织人员是公共权力的行使者；（3）公共组织人员具有“公民”“公职人员”双重身份。

3、公共组织人员应具有怎样的职业特征

(1)公共管理是特殊职业；(2)公共管理的从业要求体现在法律要求和道德要求两个方面；(3)

公共组织人员的职务分为领导职务和非领导职务；(4)公共组织人员的有职业责任和职务责任两种表现。

4、为什么说公共管理是特殊职业？

（1）首先在于这种职业的公共性。公共管理者掌握着公共权力，这一特点为其提供了可能窃取、占有、不当使用权力的机会。

（2）其次在于这种职业是服务于公民、服务于全社会的。这种具有服务性特点的职业使公共管理者应该成为人民的公仆而不是凌驾于人民之上的“超人”。 （3）最后在于这一职业的政治性和权威性特征。公共管理活动在本质上反映和体现着国家意志的要求以及统治阶级在政治上的价值追求。 5、公共管理的从业要求

（1）遵守法律的要求是对公共管理从业人员最基本的要求。（2）符合道德规范的要求是对公共管理从业人员的重要要求。 6、公共组织人员的责任 职业责任

（1）职业责任体现为一定的职责和应尽的义务。

①公共组织人员最为直接的对他们组织的上级负责，贯彻上级指示，同时对下级的行为负责。

②上级必须指示自己的下级行事，给他们提供必要的资金。上级授权下级时，做

到“授权留责”。 ③公共组织人员要对公民负责，洞察、理解和权衡他们的喜好、要求和其他利益。

（2）职业责任主要地体现为一种法律责任。 ①公共组织人员对法律的执行要公正、严格。 ②公共组织人员要遵守法律和法规。 职务责任

（1） 勇于担当责任，而不推脱乃至逃避责任。

（2） 认真负责的履行公务、一丝不苟地做好分内工作。

（3） 勤奋工作尽心尽力多做工作，多办实事好事，做出政绩或业绩。

（4） 不安于现状，不墨守成规，不甘于平庸，积极探索工作的规律，开拓创新。 （5） 脚踏实地，真抓实干，有务实的工作作风，追求工作的实绩实效。 7、公共组织人员的职业素质

（1）有坚定的政治立场；（2）有过硬的职业能力；（3）有正确的文化信念；（4）有较高的道德修养

第五章 公共组织环境 1、公共组织环境

公共组织环境是所有能够直接或间接对公共组织存在与发展产生影响的内外客观因素

的总和。

2、公共组织环境的类型

（1）宏观环境、中观环境和微观环境【从总体范围、规模和层次上分】 （2）自然环境、人文环境【按照环境的内容和性质分】 （3）国内环境、国际环境【从管辖区域分】

（4）良性（有利）环境、恶性（不利）环境【按照对公共组织的效果分】 （5）有形环境、无形环境【按照人体器官的环境感知程度分】 3、公共组织的外部环境分析

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