论明朝官吏考核制度(2)

有不公者，许科道指实劾奏。南京考察不公者，许南京科道劾奏”。[13]嘉靖六年，又令科道官于考察拾遗后，互相纠劾。

4．允许申辩制度

对考核中出现的冤假错案，允许进行申辩，既可以由本人申诉，也可以由他人为当事人争辩。这主要是为了保证被考核者的权利，保证考核过程的公平。弘治六年六月，明令“今后朝觐考察中间，果有黜不公者，许其伸理，若本无冤抑摭拾奏扰者，仍照例参问治罪”。[14]嘉靖时，令朝觐考退官员，果有执法被诬夺职，许大臣言官即时论辩，吏部查访可否，具奏定夺。隆庆时，吏部尚书高拱亦强调“其被害亏枉者，许人指言，研审得惰，仍为昭雪，庶小人不得施其混，飞语不得遂其谗，奸人不得终其毒”。[15]

5．建立访单回馈制度

访单是一种调查表，由吏部制作。在考察官吏时，将其发给调查人员，请他们在访单上填入调查官吏的事迹，尤为不法行为，为匿名填写，及时上交。《万历野获编》中载“今制，匿名文书，禁不得行。唯内外大计，吏部发出访单，比填注缴纳，各不著姓名。虽开列秽状满纸，莫知出于谁氏”。[16]

6．惩治舞弊官员

明王朝严法治吏，重典惩贪。对于在考核过程中的舞弊行为严惩不贷。既提倡官吏检举揭发，又及时调查，严厉惩处。正统十一年四月，明确宣布“若考察官任情好恶，颠倒是非，俱重罪不贷。”景泰三年十月，又申令“考察不实者坐之”。[17]

（二）明朝官吏考核制度的实效

明朝官吏考核制度的实施, 收到了一定的成效。大致包括以下三个方面： 首先，奖励勤于政事、政绩卓著的官吏，查处才力不及、年老有疾的官吏。明朝考核制度把考察勤劳与懒惰作为重要的内容，考满则分为上中下三等，称职者升职，平常者不升不降，不称职者则被降职。考察设八目，老、病者致仕，罢软无为者冠带闲住，才力不及者降调。这样的制度规定使官吏队伍不断更新，一

[13][14]

《明会典》卷13吏部12《考察通例》。 《明孝宗实录》卷77。 [15]

高拱《掌铨题稿》卷18。 [16]

《万历野获编》卷11《考察访单》。 [17]

何乔远：《名山藏?典谟记》。

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批批年轻有为的官员得到赏识和重用，有利于提高行政机构的工作效率。

其次，奖励公正廉明、洁己爱民的官吏，惩处贪污腐败、违法违纪的官吏。《大诰》中载：“如六部有犯赃罪，必究赃自何而至，若布政司贿于吏部，则拘布政司至，问斯赃尔自何得，必指至府。府亦拘至”。[18]并且明定：受贿一贯以下杖七十，赃至六十两即处死刑，枭首示众。进而把清查贪污贿赂作为考察官吏的八目之首。无论是定期的京察十年一次或六年一次，或则是外察三年一次，或则是不定期的考察，都把查处官吏的贪污贿赂作为重要任务。明朝“严法治吏，重典惩贪”的政策，有利于激励官员廉洁奉事、守令畏法，从而澄清吏治，使官场风气焕然一新。

最后，重视官吏任职期间的政绩，以其在职时的所作所为作为考核依据，决定官员升降去留。明朝的各级各类衙门都有自己的考核项目、标准和具体考核办法。如有关于府、州、县官的考核，要求必书农桑、学校之绩，“以任内户口增、田野辟为上”。[19]正统三年，又定“有司亲民官给由牌内须开往任前并任内逃民数目及招抚复业多少，以凭黜陟”。[20]这样一来，官员都会十分重视自己的政绩，而各司其职，各负其责，为明朝政令的贯彻实施提供了一个良好的环境。

三、明朝官吏考核制度废弛的原因及其历史局限性

（一）明朝官吏考核制度废弛的原因

明朝中后期，吏治腐败，官吏考核制度无法再继续发挥作用，出现这种状况的原因大致有以下几点：

1．根本原因在于考核制度本身的缺陷

考核的时间比较短，任务却十分繁重。以朝觐考察为例，每次朝觐官员数千人，来自全国各地，而考察时间却只有半个月，在这样的情况下，是无法做出实事求是的结论的，这就与实际不合。另外，明朝考核针对同样的情况，处理结果却不相同。京官四品以上，“大臣不注考”九年任满，黜陟取自上裁。京官考察“四品以上自陈，以取上裁”。这就反映明朝政府对高级官员的放纵。而且到了明朝中后期，对于贪官酷吏的惩治力度大大减小，已经大不符合之前的重典惩贪，严法治吏。

[18][19]

《大诰》问赃缘由第27。

《明会典》卷13《吏部》12《在外司府州县》。 [20]

《明会典》卷13《吏部》12《在外司府州县》。

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2．直接原因在于考核的结果名不副实，导致奖惩失去了依据

就明朝官吏考核制度本身而言，其制度完备详实，循名责实，奖惩分明。然而在官吏实施过程中却出现了问题。官员行贿受贿，以权谋私而徇私舞弊，导致考核结果不实，无法作为奖惩的依据。这种结果的不实，主要由于两个方面的原因，其一主要是被考核的官吏，有些政绩不佳、犯过错误的官吏，因害怕考核导致自己被罢黜或降职，还有一些官员滥用职权，从而为了一己之私阻挠考察。高拱在《本语》中说，考察之时，“不肖者造作言语，鼓弄风波，顷陷善人，以图衙门有人而可免己”。其二是来自考察官，考察官员属于朝廷命官的一部分，他们与被考察者同朝为官，或是明哲保身，不愿意揭发某些官员的不法行为。或是不履行职责，不做调查核实而随心所欲的做出考核结论，应付了事。更有甚者，考核结论由他人代写，恣意妄为，这就使得考核结果根本无法作为评价官员的依据。

3．主观原因在于权臣把持朝政

明朝宦官弄权，他们为了巩固自己的地位，扩大自己的权势，操纵考核过程，把考核制度作为排斥异己，打击政敌的工具。武宗时，刘瑾与内阁大学士焦芳串通一气，“凡瑾所言，与芳如出一口”，黜陟之事，任意妄为。每当遇到考察之时，“有等不才官员，往往预投内阁，以致举措乖张，人心不服。遂有三年之考察，不过为内阁首恩义”。[21]

明朝的官吏考核制度，程序完备而详实，措施具体而严密，并设立了专门负责考核工作的机构。该项制度的推行，有利于澄清吏治，端正仕风。但是在明朝中后期，朝政腐败，弊端丛生，考核制度也逐渐败坏，直至覆亡。

（二）明朝官吏考核制度的历史局限性

明朝的考核制度在执行过程中并非一帆风顺，十分完美，而是出现过一些问题。这是由于中国古代社会一直是君主专制政体，在这种政体的控制之下，官吏只对皇帝一人负责，并不对人民负责，官吏考核的不合理之处显而易见。比如，考核标准比较笼统，甚至有一些十分荒唐。另外，考核制度效用的大小要视皇帝或者负责考核的官吏是否开明、个人好恶的情况而定。除此之外，明朝官吏考核缺少必要的监督机制，更无从谈及人民的监督，缺少监督必然会使制度流于形式，

[21]

桂萼：《申明考察疏》《明经世文编》卷181。

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纵使是再完备合理的制度一旦缺少监督也会变成纸上谈兵，无法起到实际的作用。到了明朝中后期，吏治腐败，官场结党营私、贪污腐败成风，世风日下，整个明朝的官僚系统都日渐衰败，官吏考核制度也逐渐显现出种种弊端，无法再继续发挥其肃清吏治、提高行政效率的作用。但是总体来看，这些问题尚不足以影响考核制度的整体效果，该制度在大部分地区仍得到有力的实施。明朝官吏考核制度对于我们今天在新形势下的官吏考核也具有十分重要的借鉴意义。总之，我们在评价明朝的考核制度之时，不可偏废某一个方面，我们应该兼顾两者，既看到该制度的积极作用，也要认识到其消极作用而加以借鉴，为我所用。

四、当代对明朝官吏考核制度的借鉴

纵观我国历史长河中历朝历代的考核，可以看出，比较明智的统治者或领导者都把建立考核制度作为建设国家和巩固政权的基础，通过严格的考核来优化和更新官员队伍，凡是不重视官员考核的统治集团，官吏队伍就会因循守旧，导致政局颓废。明朝就十分重视官吏考核制度，当时对官吏的考核，且不论其效果如何，其目的必然是优化官吏队伍，促进行政部门的廉洁和高效。

因此，我们可以从以下几个方面对明朝的考核制度进行借鉴和参考，取其精华，去其糟粕，为我们今天所用。

首先，应该努力实现考核主体专业化、独立化，最终实现考评主体问责制。 其一，加强立法，从法律层面上明确规定考评权的归属问题，确立考评权的独立性。对于高级官员的考核，应设立单独的、独立于行政系统、直接对最高权力机关负责的考评部门。

其二，设置专门负责官员绩效考核的机构，实现考核主体专门化。近几年，我国在国家机关中逐渐设置了专门负责考核官员绩效的部门，但是这种机制仍然不是十分完善，还需要不断地加强和发展。

其三，逐渐实现考评主体问责制。 主管考核的机构及其官员，明确划分其职权，都在各自的职权范围内履行职责，互不干扰，有利于各负其责，避免出现责任不明问题和相互推诿的现象。另外，应该完善立法，对于考核过程中的过失等不法行为给予法律上的明确规定。

其次，从考核对象的角度来看，应根据其具体特点将被考核者进行分类，差异考察。应根据城乡差异、区域差异等具体情况的不同，设计不同的考核程序内

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容和考核标准。由于地理和历史原因，中国各地区之间本来就存在着很大差异，再加上改革开放之后，各地的经济发展水平不同，这种差距不断拉大。这就很有必要根据地区的不同制定适合其现状的考核程序。比如同一个主管官员，付出同样的努力，在经济发达地区和经济落后地区，其对于当地经济增长所表现出的绩效水平会呈现出很大的差异。如果不能在不同地区实行差异考评，就会影响公务员考评的公平性，也就无法对经济落后地区的官员产生有效的激励。

最后，对于考评的结果应该高度重视并运用。考评结束后，结果要及时反馈给被考核的人，考核者应该及时与之沟通交流，指出其不足之处，提出改进建议和计划。而且，应该将考核结果作为评定职称，薪酬待遇等奖惩方面的主要依据，以此来激励被考核者继续努力工作，警示政绩不佳者努力改进。现在来看，我国政府中，很多部门对于考核的结果不是十分重视，也没有及时反馈沟通，大大地削弱了考核制度的现实意义。

除此之外，我们还应该改变过去封闭考评的做法，逐步实现开放式考评，并建立严格规范的考评程序，积极采用科学的考评方法。从法律层面来看，还必须加快公务员考评的立法建设，从法律上保证考评的制度化。

结语

当今社会，人力资源是最重要的资源，无论发达国家还是发展中国家，都十分重视国家公务员制度的建立和改革。考核制度可以说是保证公务员队伍实现最佳效益的重要措施。因此，我们应对官吏考核制度引起足够的重视。

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