论明朝官吏考核制度

论明朝官吏考核制度

引言

在我国古代，官吏考核制度一直是一项举足轻重的制度。它伴随着官吏的出现而产生，最初开始于公元前11世纪的尧舜禹时期，当时就有“三载考绩，三考黜陟”的原始考课法。而经过历朝历代的发展演化，到明一代，封建社会进入成熟期，各种制度都进入总结完善阶段。官吏考核制度也不例外，明朝产生了更加完备的考核制度，其特点是考满与考察相结合，反复强调秉公考核。这对于我们当今社会加强官吏管理制度具有很大的借鉴意义。

一、明朝官吏考核制度的确立及概况

历史上，明朝的官吏分为九品十八级。按照品级高低分为高级官员和中下级官员，即四品以上为高级官员，五品以下为中下级官员；按照任职地区划分，可以分为京官与外官。京官是在京师中央机构担任职务的官员，外官是在各省地方机构中任职的官员，在各个机构官员设置上，又分为正官，首领官和属官。明朝官吏考核事宜由吏部、都察院共同负责。在吏部设考功清吏司,“掌官吏考课，黜陟之事”，[1]而都察院“遇朝觐考察，同吏部司贤否陟黜”，[2]这就逐步形成了考满与考察相结合的考核制度。

（一）考满制度

1．考满制度的确立及原则

考满是指给官吏规定一定的任职期限，期限届满之后，对其在任期内的德业表现进行综合评定，分别等次决定对官吏的去留及职务升降的制度，该制度主要考核官员的从政资历和政绩。考核通过之日，由有关部门量其功过，分为上、中、下三等，即称职、平常、不称职，其目的在于“旌别贤否，以示劝惩”，作为升降去留的依据。对此，丘浚在其《大学衍义补》中有清晰的记述：“官满者，则造为册，备书其在任行事功绩，属官则先考其长，书其最目，转送御史考核焉，亦书其最目。至是，考功稽其功状，书其殿最。凡有三等，一曰称，二曰平常，

[1][2]

《明会典》卷13吏部12《京官考察》。 孙承泽：《天府广记》卷12《吏部》。

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三曰不称，既书之，引奏取旨，令复职，六年再考，亦如之。九年通考，乃通计三考所书者，以定其升降之等”。[3]

考满制度有两个原则：其一，依《职掌》事例考核升降。即依照明朝政府对国家机构设置以及官吏管理的具体办法决定官吏的升降去留。为严格官吏考核秩序肃清吏治，明政府颁布了一系列官吏管理条例，如《到任须知》、《责任条例》，加强考核立法，以做到有法可依，秉公考核。其二，重视实绩。即主要是以官吏在任职期间的政绩为依据，重视官吏在任期间的德业表现。具体方法是将官吏的政绩考察清楚，记录在册，以此作为官吏升降去留的依据。

2．考满的程序方式

考满有严格的时间规定，是定期性的官吏考核制度。洪武十七年，有“三年一考，九年通考”的说法，这种说法被认为是明朝的考绩之法。除此之外，丘浚也说过：明朝考核，“内外官皆三年为一考，六年再考，九年通考，始行黜陟之典”。[4]这说明，在明朝，无论是地方官员还是中央官吏，通常都要经历三、六、九年的考满。

考满有京官考满和外官考满之分。京官考满。《明会典》有记载：京官四品以上“九年任满，黜陟取自上裁”,“凡在京堂上、正佐官考满三年、六年，俱不停俸，在任给由，不考核，不拘员数，引至御前，奏请复职”。这就说明京堂上官由皇帝本人亲自掌握，无须考评，九年任期届满，由皇帝直接裁决其升降去留。京官五品以下各衙门首领官、属官，先由本衙门正官考核，再报都察院、吏部复考。外官考满。洪武二十六年定“布政司四品以上、按察司五品以上，俱系正官、佐二官。三年考满，给由进牌，别无考核衙门, 从都察院考核，本部复考，具奏黜陟，取自上裁”。[5]这说明外官考满也是按照品级的不同而有所不同。

（二）考察制度

1．考察制度的发展演变

明朝的官吏考察制度，是与考满制度相对称的一种官吏考核制度。所谓考察制度，是指由中央人事管理机关、监察机关等对官吏的德、勤、能、绩以及身体状况进行考查甄别，并按规定查处渎职和严重不称职官吏的制度。

[3][4]

丘浚：《大学衍义补》卷11《正百官·严考课之法》。 丘浚：《大学衍义补》卷11《正百官·严考课之法》。 [5]

《明会典》卷13《吏部》12《在外司府州县》。

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官吏考察制度在明朝大致经历了三个发展阶段：一是奠基阶段。早在洪武元年就已经开始考察官吏，到洪武十年开始设巡按巡察。次年始命吏部考察朝觐官，这就是朝觐考察的开始。至此，对外官的考察制度开始形成，但对处分办法还没有明确的规定，对中央官吏的考察也还没有制度化。二是发展完善阶段。弘治年间后，考察制度的方法开始变得严密而详备，到了万历年间就已经达到了极其详备的程度。其表现如下：第一，京官考察制度逐渐完善。弘治时期规定京察六年一次，明确规定了考察的具体方法，使其制度化和定型化，传之后世。第二，考察查处标准和办法以及考察责任、程序等逐渐明确化、确定化。如在查处的标准方面形成了“八法”。第三，官吏考察制度得到了有力的实施，也取得了相当良好的效果。史载“弘、正、嘉、隆间，士大夫廉耻自重，以挂察典为终身之玷”。

[6]

三是因循衰坏阶段。这一时期，考察制度基本沿袭旧制，但其实施情况并不理

想。虽然其仍然在实施，但是由于统治者的腐化衰败，考察已经由“黜贪存良”的大典逐渐退化成上层官僚之间互相打击陷害的工具。

可以说，在明朝统治的二百多年间，对官吏的考察从未中断。我们在探究明朝考察制度时，不能将考察制度是否贯彻执行与贯彻执行的状况相混淆。客观来看，虽然明考察制度一直在贯彻执行，但其状况并不是一直都好。总体来看，自太祖洪武年间到英宗天顺年间，考察制度得到了较好的实施；约从宪宗成化元年到张居正改革失败，考察制度的实施状况时好时坏；从万历年间到明代亡国，考察制度遭到严重破坏，其实施出现了严重的不公，逐渐丧失了其在吏治管理方面的积极作用。

2．考察的程序方式

明朝官吏考察制度分为京官考察和外官考察。其中明朝对京官定期性的基本考察制度为“京察”，京察制度在弘治十七年规定为每六年举行一次，以后都遵循此规定。明朝对京官的考察分为四品以上和五品以下两种分别进行。四品以上的官吏“自陈以取上裁”，[7]但吏部在官吏自陈之前，应按季度开写记载京官政绩状况的材料，供皇帝查阅。对五品以下京官，在宪宗成化四年以前，一般由所在衙门的堂上官考察，按规定的内容和格式注写考语，上报皇帝定夺。成化四年，规定五品以下的京官，由吏部会同都察院共同考察，以后都遵循此制。明朝考察

[6][7]

《明史·选举志三》。 《明史·选举志三》。

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外官即地方官的制度是朝觐考察和巡察。朝觐考察也叫外察，就是在朝觐之时对地方官进行考察的制度。洪武二十九年规定每三年一次朝觐并同时对地方官进行考察，朝觐考察成为定制。巡察，亦称廉察，是指由监察官吏或受皇帝指派的官吏巡视考察地方官吏的制度。它是经常性的、不定期的考察，具有随机性、灵活性等特点，成为对朝觐考察制度的重要补充。

明朝通过考察对官吏进行精神奖励和物质奖励。奖励的方法主要有以下三种：赐宴，赐物，赐敕。另外，在朝觐考察时，政绩优异的地方官还可留京供职，以示奖励。而相对于考察奖励制度而言，明朝对考察惩戒或处分的立法则更为详备。处罚的主要方式有责令致仕，冠带闲住，罢为民，降调。为了完善官吏考察制度，明代统治者还建立了在一定程度上具有考察救济性质的考察拾遗制度和辩白申诉制度。所谓考察拾遗制度，就是对在考察中应当查处而未被查处的官吏，在考察结束后，由有关的官吏或衙门对其进行查处的制度。辩白申诉制度，是指对于考察结论和处分确有诬枉或不公的，允许官吏本人及有关的大臣论辩奏白或陈述申辩的制度。

此外，考察制度与考满制度虽然同属考核官吏的制度，但二者却存在着明显的区别：首先，考核的作用和功能不同。考察是为了纠察贪赃枉法的官吏，及时将这些不称职之人清除出管理队伍，留下清廉优秀的官员，保证官吏队伍的廉洁性。而考满主要是考查那些任期届满的官吏，以考查结果作为对其奖惩任免决定的依据。其次，考核的方式方法不同。对官吏的考察有定期性考察和不定期性考察之分，如对地方官的“朝觐考察”和对中央官吏的“京察”为定期性的，而监察官吏对地方的“巡察”或“廉察”为不定期。而考满只存在定期性考核，不论是地方官还是中央官吏，都要经历三、六、九年的考满。最后，考核的具体标准、程序及结果不同。以考核的结果为例，考察是以依照“八法”作为标准，而考满的结果“凡有三等，一曰称，二曰平常，三曰不称”，即考核结果分为上、中、下三等，为称职，平常，不称职。

考察与考满虽存在诸多区别，但两者殊途同归，互相补充，相辅相成。考满以考察制度的结果为依据而进行，同时它又是对考察制度的重要补充，二者不可偏废。如果只有考察制度，就会过分强调考查官吏的过错，使考核制度失去客观

[8]

[8]

《明史·选举志》。

4

公正性。反之，如果只有考满制度，仅仅以九年通考的结果决定对官吏的升降去留，就会不利于吏治管理。

二、明朝官吏考核制度的保障措施和该制度的实效

（一）明朝官吏考核制度的保障措施

官吏考核制度的实施,会在很大程度上影响官吏制度的好坏。明朝为保证考核制度的实施, 建立了一系列保证该制度实施的措施。

1．设置详尽的考核机制

在明朝，吏部主管官吏考核，而且各级机构中的正官和监察官在考核中发挥重要作用。弘治八年四月，科道官在上疏中说“我朝朝觐考察,最为精密。盖委之抚按，俾报其贤否；又参之布、按二司及直隶州、郡之长,俾究其实；部、院又迹其岁报殿最,以为去留之据。如有不当,科道得以劾之”。[9]萧凉在述及明代考核程序时亦说“内外臣工, 六年有察，三年有觐，内则有科道以司纠弹，外则

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有抚按以行举劾，耳目极密，闻见极真、信足凭也”。这种考核机制相互制约，

防止了官员以权谋私，保证了考核制度的顺利实施。

2．严惩贪污贿赂行为

官场风气败坏多源于请托、贿赂。在明朝就十分重视打击这种行为，防止贪污贿赂，保证官吏考核的公正性、平等性。规定“凡内外官遇该考察，有央求势要属托者，即以不谨黜退”。[11]进而申令：“来朝觐官到城外，在京官不准私出相见。入城之日，不许乘夜潜谒巧托责缘，及私令家人往还透漏消息。其私求嘱托、节奉明禁，但其势要官员无故而为人荐扬伸理者，所荐之人，虽素称贤能，其为钻刺可知，定以不谨论黜”。[12]

3．令监察官揭发检举

明朝的监察制度完整而严密，在官吏考核中，监察官对于以权谋私，弄虚作假等破坏考核秩序的不良行为加以严厉打击，毫不留情的揭发检举。成化十六年,令对朝觐官并在任官，严行考察,“或有不公者,听科道纠之”。天顺八年定：“凡考察有诬枉者，令部、院会同内阁考察，在京五品以下文职并在外布、按二司官

[9]

《明孝宗实录》卷99。 张宣：《西园闻见录》卷31《考察》。 [11]

《明会典》卷13吏部12《考察通例》。 [12]

王圻：《续文献通考》卷54《选举考·考课下》。

[10]

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