2019试论改革中国有企业监督机制的法律思考 doc

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试论改革中国有企业监督机制的法律思

考

论文摘要 本文主要根据《中华人民共和国公司法》，《中华人民共和国企业国有资产法》等相关法律，对改革中的国有企业里出现的经营者监督问题进行了一些法律上的思考，并将基本主题定为：以对国有企业经营者监督为研究重点，对我国目前改革中的国有企业监督机制进行分析，并对其完善提出一些意见。这样的“治标”之策的作用虽然有限，但是在当下国情中，对于缓解内部人控制问题，完善国有企业监督机制还是必要的。

论文关键词 国有企业 监督 经营者 公司治理结构 内部人控制

我国国有企业自计划经济时期就已经存在，不断发展至今，在当下我国的社会中是不可或缺的。

一、主题简析

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我国的国有企业由国家掌握企业的全部或部分资本，通过投资关系控制企业，国有企业在我国居于十分重要的地位。但在这些改革中的国有企业里，经营者、高级管理人员具有很高的地位，但是与其重要地位并存的却是近年来国企经营者严重的贪腐问题，权力滥用问题。可以说，解决国企经营者贪腐与权力滥用问题，加强对国企经营者的监督，对于保护国有资产来说是很重要的一个方面。 而根据对解决保护国有资产问题的文献资料的研究，目前的专家学者从经济学角度出发，主张完善经营者激励机制的研究较多，而从法律角度上分析，完善监督机制的研究较少。但在我国相关法律的实践中，完善激励机制固然可以促进经营者提高管理水平，更加致力于国有企业业绩的提升，却对解决国企经营者的贪腐问题上效果欠佳。我认为从监督机制入手，完善目前国有企业的监督机制，强化国有企业内外的一些监督主体的职能，对于治理国企经营者贪腐与权力滥用问题来说比完善经营者激励机制，加大国企贪腐的法律制裁更加迫切。

本文主要根据《中华人民共和国公司法》，《中华人民共和国企业国有资产法》等相关法律，将基本主题定为：以对国有企业经营者监督为研究重点，对我国目前改革中的国有企业监督机制进行分析，并对其完善提出一些意见。后文所称国有企业不包括仍受《全民所有制工业企业法》所调整的国有独资企业。

二、国有企业监督现状分析

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最近的格力集团总裁周少强腐败案引人注目，令人惊讶的是，本案中国资委没有履行好自己的监督职责，反而在事件曝光后进行虚假调查，这不仅是失职的表现，更是对我国国有资产安全的不负责任。

国有企业的经营者是极易滋生贪腐问题的，而这恰恰又与国有企业的监督机制现状有关。下面，我将从国有企业内对经营者监督的主体入手，具体分析国有企业的监督现状。 （一）出资人的监督与政企不分

说起一个企业的组织机构，首先就应当从出资人，股东开始。国有企业的股东实际上是代表政府履行出资人职责的国有资产管理机构，在当前制度中即为国有资产监督管理委员会（后简称“国资委”）。从《公司法》到《企业国有资产法》，对其职责的规定也从分散到统一，有利于国资委明确自身职责，对国有企业治理，国有资产保护都是有好处的。

但是，国资委的多重角色并没有实现政企分开，也正是这一问题使得国资委的权责并没有真正明确，带来了内部人控制的问题。首先，从《公司法》和《企业国有资产法》中，都能体现履行出资人职责的机构在国有企业中享行使《公司法》上股东会的权利和对国有企业监管的权力。但又因为国资委与政府的特殊关系，《企业国有资产法》又规定其出了履行出资人职责以外不得干预经营活动。这样的规定的确体现出了“政企分开”的改革精神，但是履行出资人职

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责、行使股东权利本身应当是与经营挂钩的，但又要不得干预经营活动，这显然存在矛盾，具体操作中对于“不得干预经营活动”的度也是极难把握的。正因如此，国资委不能成为一个合格的股东。因为这种状况，国有企业的经营者权力受到的制衡相应的变小，成为内部人控制问题的成因之一，加大了对其监督制约的难度。 （二）国企经营者的角色与董事会的监督

在国有企业的人事权上，政府的控制权力很大，根据“中国企业家调查系统”的报告显示，我国国有企业经营者通过政府获得职位现象十分严重，并且政府还掌握着一定的考核权。豍政府控制人事，从而让国有企业的经营者变成了所谓的“官员型经理”，往往直接听命于政府。又从《公司法》对国有独资公司董事会的规定上看，国资委可以授权国有独资公司董事会行使股东会的部分职权，这也可能导致国有独资公司内部股东和经营者的权力上有所交叉。加之国有企业的经营者可以身兼数职，如前文案例中的周少强来说，其原为珠海市国资委副主任，在腐败案件发生时，他的职位有：格力集团党委书记、总裁、董事以及珠海金融投资控股有限公司总经理。可以说这样的国有企业经营者掌握着国有企业出资人、董事会、经理等各个层面的权力，实质上已经成为了国企的“一把手”。这样多重身份的经营者无疑会造成权力膨胀，董事会虚设，本应强势的董事会对经营者的约束变得软弱无力，使得监督机制中权力失衡。 （三）监事会的监督

国有企业的监事会可以分为国有独资公司的监事会、国有

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控股和参股公司的监事会以及外派监事会三种，法律对它们的组成和职责都有着明确规定。可以说，在法律上，监事会的独立性和地位都是明确的。

但是，在实际情况中，监事会的监督力却是不足的，它自身具有不独立，力量小的缺陷，监事会的制度尚不完善。首先，内部人控制在国有企业中已是一个严重的问题，国有企业监事又都是政府委派和内部职工，那么这个问题不可避免的影响着监事会的独立性。其次，《公司法》对监事会职权的规定是粗线条的，监事会的具体监督权力以及监督手段并不明朗。最后，监事会的人数并不多，在数量上就处于力量的弱势地位，在如此强势的经营者面前，其监督效果恐怕也是很有限的。

三、加强国有企业监督的方法

对于完善国有企业监督机制上，我认为应当从国有企业内部治理上入手，发挥出资人、董事会和监事会等内部监督主体应有的作用。

（一）进一步实现出资人层面的政企分开

由前所述，内部人控制带来的权力不平衡很大部分可以归责于政企不分。正如人大教授史际春所说的那样，政府要学会像私人老板一样为人民当好国资和国企的老板。豎而对于政府来说当好国企

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