地方政府政策制定中存在的问题与对策分析(评阅版)

前 言

公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题，达成公共目标、以实现公共利益的方案。其中公共政策的制定是公共政策过程的第二个环节，也是一个很重要的环节。

我国政府在长期的政策实践中，逐步形成了一套具有中国特色的政策制定的基本方法。但是，随着时代的进步和国内外环境的改变，我国目前的政策制定过程中也暴露出了许多的问题。

相对于中央政府的政策制定而言，地方政策的制定过程中存在的问题尤为严重，就好像广州市近几年来的房价调控政策，亚运期间被市民所批评的公交免费政策与现在提出的垃圾分类政策等，这些政策在制定的过程中都出现了不少的问题，房价调控政策一改再改，公交免费政策被逼调整，垃圾分类政策还未出台就引起了社会上各阶层的质疑，以至于之后的执行困难重重。

在研究地方政策制定的问题之前，需要先理解好“地方政府”概念。地方政府是相对于中央政府的称呼, 是指设置在地方各级行政区域内治理国家部分地域的政府。很多人认为政策制定只是中央政府的权力，其实并不是这样的。地方政府是具有政策制定的权力的，不过其范围只针对其管辖的地域，同时受到中央政策的指导。

其实，地方政府公共政策制定所存在的问题由来已久，我国不少专家学者也发现了其中的问题和通过研究分析得出了不同的意见，多数学者认为我国公共政策中制定过程中主要问题出现在忽视公民的参与这一部分，但是，我认为这其实只是其中一个原因，也是公共政策制定问题中一个突出的问题，而更严重的问题则是地方政府在政策制定中的随意性与跟中央政策冲突。

相对于本国的学者，外国学者对公共政策制定就有比较详细而且深入的研究，其中突出的观点就是政策制定通常是自上而下的一个制定过程，政策是反映统治阶级利益的工具之一，政府或者有关政策制定机构通过政策来解决统治阶级所遇到的问题，政策制定中最突出的问题就是各阶级之间利益的冲突。虽然外国

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的政策制定中还存在着不可调和的矛盾，如此，但是相对于我国的政策制定，外国的政策制定多数有严谨的规范与程序，而一旦出现环节错误或者制定者失误等现象，会有紧急的处理方式与相关的问责机制，这样使外国一般的公共政策都是有理有据，并且由于他们注重政治过程中的公民参与，导致他们制定出的政策容易受到他们公民的认可，这些都是值得我们去学习或参考的。

本论文试图对公共政策的制定，尤其是我国地方政府公共政策制定中所存在的政策目标制定不清晰、地方政策与中央政策的冲突、政策制定中缺乏公民参与、政策制动过程缺乏透明度等主要问题进行阐述与深层分析其出现的原因。最后，针对制定政策的模式、相关法律法规、监督制度等各方面提出相应的对策和建议。

本文采用规范研究的方法，其中以文献法为主。通过查阅大量文献、上网搜索相关资料、访问部分政府网站门户、关注有关新闻以及社会评论，从而整理已有研究成果与搜集数据资料；在此基础上进行分析、加工，并针提出存在问题，探讨解决对策，然后最后形成结论。

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1. 地方政府公共政策制定过程及其必要性

很多人都认为地方政府是不具备政策制定的权力的，认为政策制定是中央政府的职能。其实，这样的观点是不正确的。地方政府是具有法律上认可的制定相关政策权力，只是其适用范围比较小。但是，地方政策有其必要性，是不可或缺的，其是解决地方问题的关键。 1.1地方政府公共政策制定的过程

在现实中，有很多公民，甚至一些政策制定者，都是不十分清楚政策制定的过程的，或者混淆了政策过程里的几个部分。其实，政策制定过程通常是指公共政策的规划与抉择，这是公共政策过程中的基础阶段。它主要分为：（1）政策目标的确定（2）政策方案的规划（3）政策方案的抉择（4）政策的合法化这4个部分

1.1.1政策目标确定

政策目标的确立是政策制定中的首要工作。政策目标是政策规划者希望通过政策实施所达到的效果。①政策目标具有十分重要的作用，对政府来说，正确的目标可以有助于其快速解决社会问题，但错误的目标将会影响到社会的发展。政策目标的确立要注意以下这几个方面：（1）目标的规范性，就是要使目标具有其层次性、多元性，处理好主目标与分目标，总目标与子目标的关系。（2）目标的可行性，目标要以实际情况为基础，不能好高骛远。（3）目标的可变性，由于问题可能随着时间、环境的变化而产生变化的，所以要注意适时调整目标，使目标一直具有一定的弹性，使政策制定者可以一直处在主动的地位。

①[韩]金炯烈,朴贞子.政策形成论[M].山东人民出版社，2010.

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1.1.2政策方案规划

政策规划是指在建立有关政策议程后，为了实现一定的政策目标，政府组织力量草拟和评估政策方案与行动步骤的过程。①其是政策制定中最复杂的环节，也是最关键的环节。政策方案规划必须以目标群体的需求为基本的结果逻辑，才能有解决问题的效果，一般来说，政策规划的结构逻辑可以简单表示如下：

PD=E（O，T，A，S）+L（t，r，a）

其中，E代表四项政策方案规划要素，分别是结果、目标群体、执行机构、法令；L代表三种不同的关联：工具、规则、假设。一般通过规划要素之间的关联结合，我们就可以顺利规划出一个规范的政策方案。②在这过程中，方案的规划往往是通过政府与社会各界充分的努力而得出的。这时，政府的职能将得到充分的体现，同时也是对政府最大的考验之一，方案规划得成功与否直接影响到政策的执行情况等各个政策流程。而在规划之后还需进行评估与择优，评估是对各项方案效果的预测性分析和比较；择优则是在评估和比较的基础上提出政策建议。③这两步都是方案规划中重要的步骤，其直接影响到公共政策抉择的主体对公共政策的选择。随着时代的进步，我国的民主程度逐渐增高，所以在我国公共政策方案的规划，很多时候是政府有关部门根据以往经验或者是专家意见进行规划，在规划中适当通过听证会或舆论让相关政策对象加入到政策的规划当中，从而让政策方案更加能得到政策对象的认同。政策规划其实未必是只存在于目标确定与方案抉择之间的，在政策执行时是可以适当的进行修正性的规划，当然，政策内容的主体部分还必须是在选择之前就规划好。

1.1.3政策方案选择

公共政策的抉择，就是由公共政策的制定者根据政策规划建议和要考量的相关事项，按照一定的决策制度和程序规定，对解决有关问题的行动方案做出决定性选择的过程。这一过程是公共政策制定过程中最具实质性意义的阶段，在这过程当中，政策制定者要注意很多的方面，要平衡各方的利益，是十分考验政策制

①宁骚. 公共政策学[M].高等教育出版社，2003.第334-335页

②李金珊，叶托.公共政策分析：概念、视角与途径[M].科学出版社, 2010. 第153页 ③宁骚. 公共政策学[M].高等教育出版社，2003. 第344页

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定者的能力水平。政策方案的选择方式分为3种，分别是理性决策模式，就是决策是遵循最大化的原则，选择最优方案，使用最佳、最适当的手段，谋求最大的利益；渐进决策模型，就是通过政策施行之后的情况，再对政策施行目标方案进行修改，已得到最优方案；混合扫描决策模型，就是将之前两种模式结合起来，通过广角度和窄角度的分析，最终得出正确方案。在我国，我们可以观察到这3种决策模型都是存在的，而且互补。①

1.1.4政策方案的合法化

经过政策方案选择之后，政策制定阶段基本结束，但政策方案不能马上付诸实施，必须经过特定的程序使之获得合法的地位，这就是政策合法化。政策合法化是政策制定过程的最后一个环节，它是在严格的程序下进行的一系列十分严肃的行为过程。政策的合法化通常是包括三个程序：（1）法制工作机构的审查；（2）领导决策会议的讨论决定；（3）行政首长签署行政命令，公布政策。②

1.2地方政府公共政策制定的必要性

地方政府有执行本机人民代表大会及其常务委员的决议，以及上级行政机关的决议和命令，规定行政措施，发布决议和命令的职能。从此可以看出，地方政府是拥有着政策制定的职能的。我国地方政府公共政策制定过程有着让我们不能忽略的必要性，所以我们必须认真解决地方政府公共政策制定中的问题。

1.2.1 政策制定是实现地方稳定的必然途径

通过制定良好的政策，地方政府能够轻松的解决地方性政策问题。地方政策是连接地方政府与社会的一个纽带，地方政府政策制定者通过政府正是通过一系

①李金珊，叶托.公共政策分析：概念、视角与途径[M].科学出版社, 2010. 第157-158页 ②[韩]金炯烈,朴贞子.政策形成论[M].山东人民出版社，2010. 第110页

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