国家发改委规范股权投资政策(3)

的各个环节，均须遵照《通知》的有关规定进行规范。因此，《通知》对资本规模在5亿元以下的股权投资企业也具有规范和指导作用。

问、《通知》与十部委《创业投资企业管理暂行办法》如何衔接？

答：股权投资基金起源于创业投资基金。但是，随着股权投资基金自身的发展，无论是投资运作，还是政策监管取向都发生了较大的变化。

2005年十部委发布《创业投资企业管理暂行办法》（以下简称《办法》）的目的，是通过“政策鼓励”与“投资引导”的结合，促进创业投资企业增加对中小企业的投资。由于引导各类创业投资企业（包括单个投资者出资设立的独资创业投资企业）增加对中小企业的投资均有意义，所以，《办法》的调整对象既包括基金类创业投资企业，又包括由单个投资者及与其全资子机构设立的非基金类创业投资企业。由于创业投资企业通过支持中小企业的创业活动，有利于促进各类创新活动并增加社会就业，制定《办法》的目的是重在促进发展而非规范，故《办法》仅要求享受国家相关扶持政策的创业投资企业履行备案义务并接受备案监管。

此次发布《通知》的目的，则是通过提出一系列规范性要求，来促进基金类股权投资企业健康发展。由于一些需要向社会募集资本的大型基金类股权投资企业一旦投资运作不规范，就有可能影响整个股权投资市场的健康发展，所以，对资本规模在5亿元以上的基金类股权投资企业，就必须要求其履行备案义务。但对于那些仅由单个投资者及其全资子机构出资设立的非基金类股权投资企业，由于不需要向社会募集资本，《通知》豁免了它们的备案义务。

正是由于《办法》和《通知》的政策监管取向完全不同，所以，在2005年发布实施《办法》以后，还需要再发布实施《通知》。对那些已经遵照《办法》规定履行备案手续的创业投资企业，由于它们必须接受《办法》规定的备案监管，所以，《通知》从避免重复监管角度考虑，也豁免了它们的备案义务。

解读发改办财金（2011）253号

2011年1月31日，《国家发展改革委办公厅关于进一步规范试点地区股权投资企业发展和备案管理工作的通知》（发改办财金（2011）253号）悄然出台。此前，国内股权投资行业的快速发展却无国家层面立法，国家发改委拟联合其他部委出台《股权投资基金管理暂行办法》，但未能与其他部委形成广泛共识。后，国家发改委拟作为股权投资基金行业主管部门出台部门规章，先行对部分股权投资基金试点地区进行监管。原拟出台文件多次易稿，名称亦由“办法”、“意见”改为现在的“通知”，适用范围也由全国范围（整个行业）改为试点地区。2011年初，业内曾小范围流传的《证券投资基金法（修订草案）》（征求意见稿）将“证券投资”扩展到“买卖未上市交易的股票或者股权”，该修订草案引发不少争议。联想到该“通知”出台的几经波折，显然，不同监管部门对股权投资基金监管思路存在明显分歧，监管部门的复杂心态也值得玩味。

该通知针对的试点地区为北京、天津、上海三市及江苏、浙江、湖北三省。该通知包括六部分：一、规范股权投资企业的设立、资本募集与投资领域；二、健全股权投资企业的风险控制机制；三、明确股权投资管理机构的基本职责；四、建立股权投资企业信息披露制度；五、完善股权投资企业备案程序；六、构建适度监管和行业自律相结合的管理机制。

基于从事十余年投资基金法律服务的经验，该通知的出台，势必对如火如荼的股权投资（基金）行业带来深远的影响，行业也面临新的挑战。

行业立法方面，该通知作为国家部委层面第一次针对股权投资行业出台的法律文件，虽然立法层次较低，却是一个质的飞跃。此前，国家发改委作为主管部门曾开展产业投资基金试点工作，并陆续在天津等试点地区进行设立和发展股权投资基金的尝试，

但一直未能对股权投资基金行业发展的重要问题以法律文件的形式进行明确，理论和实务中存在诸多争议。该通知该通知的出台，无疑对促进股权投资行业的后续立法和行业发展产生重要影响。例如，创业投资与股权投资的关系得以厘清，创业投资也属股权投资。

政府监管方面，该通知明确国家发改委通过建立健全备案管理系统，完善相关信息披露制度，对股权投资企业实施适度监管。显然，国家发改委通过该通知表明了对股权投资基金行业监管诉求，也是对持不同监管思路相关部门的积极响应。根据该通知，除已经备案的创投企业或资本规模不足5亿元人民币或单一出资人设立的股权投资企业外，其余股权投资企业均需到发改委进行备案。逾期不备案的企业，发改委将在其门户网站上向全社会公示，视其为“规避备案监管股权投资企业和受托管理机构”。对于不按规定备案的企业，发改委尚缺乏有效的制约手段，但毕竟迈出了监管的重要一步。

对股权投资行业而言，也有诸多要关注之处：

1、组织形式。依据该通知，新设基金仅提及依据《公司法》和《合伙企业法》设立，此前渤海产业基金所采取的“契约制”并未受到鼓励。

2、投资方向。投资方向应当符合国家产业政策、投资政策和宏观调控政策。所谓投资政策和宏观调控政策存在不确定性，值得业内关注。

3、资金募集方式。该通知要求仅能严格依据私募形式向具有风险识别和承受能力的特定对象募集，不得公开或变相公开方式直接或间接向不特定对象进行推介。非法募集资金是PE遭到诟病的问题之一，该通知表明了发改委对通过股权投资基金形式非法集资活动的关注。2011年1月4日，《最高人民法院关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》发布，涉及5个罪名的认定和2个罪名的刑罚适用问题，确定了十种行为属于非法集资，具体而全面，也表明了立法机构打击扰乱金融秩序之

非法集资活动的决心。

4、风险控制方面。该通知对基金对外担保、关联方投资等事项给以了严格限定，并明确受托机构为外商独资或中外合资的，股权投资基金资产应当进行托管。

5、管理机构职责方面。特别明确了受托管理机构应当退任的情形。

6、备案程序。明确试点地区股权投资企业除三种情形外，应当申请备案。明确了备案责任人及备案要求及流程。备案涉及材料和文件还需要律师事务所出具意见。

此前，坊间流传国家发改委已经暂停了对股权投资企业的备案。而该通知的出台，对于希望通过国家发改委备案，进而申请国家社保基金资金参与的机构而言，无疑是重大利好，因为依据该通知，备案更为便捷。但对于一些股权投资基金而言，备案意味着成本增加，或许选择在试点地区之外注册就成为一种现实的选择。当然，适当降低基金规模也会成为一种选择。

对于地方政府而言，该通知显然体现的是“抓大放小”的监管理念，此前各地已经注册了大量基金，而且部分基金规模尚未达到5亿规模，如何在该通知之外，制订相应的监管规则也是一个难题。监管过松，无法与该通知体现的监管思路相匹配；监管过严，此前招商引资的大好形势势必受到影响。

无论对地方政府而言，还是对股权投资基金而言，253号通知文件本身和出台背景都是值得深思的问题！

解读国家发改委《关于进一步规范试点地区股权投资企业发展和备案管理工作的通知》

强制备案后适度监管

——解读国家发改委《关于进一步规范试点地区股权投资企业发展和备案管理工作的通知》

邹菁

在国家发改委于2011年1月31日向北京、上海、江苏等三省三市（“试点地区”）正式下发《关于进一步规范试点地区股权投资企业发展和备案管理工作的通知》（“《通知》”）之前，投资界对于在国家发改委进行股权基金备案的理解无论是法律效力上、备案流程上都没有一个统一的说法。故自2008年至今，才有四批共22家PE在国家发改委获批筹建并备案，其中包括2008年首批备案成功的弘毅和鼎晖、2009年4月第二批备案的建银国际、IDG、海通证券、软银塞富等7家、第三批2009年12月获备案的13家， 至2010年备案步伐明显放缓甚至处于停滞状态，全年仅一家重庆物流产业投资基金获批，股权投资基金备案一度因各种争议被叫停。本次《通知》的发布，股权投资基金备案又以一种更强势、更有指向性的姿态实现了回归，虽然目前仅对试点地区（北京市、天津市、上海市、江苏省、浙江省和湖北省）有效。

为什么要备案？

从国内情况看，近几年国内股权投资行业成爆发性增长，行业从业人员良莠不齐、鱼龙混杂，长此以往股权投资行业的健康发展必将发生可能的隐患。在备案的基础上进行适度监管，是行业健康发展的必然要求。从国际局势分析，前不久美国总统签署通过的金融改革法案《多德-弗兰克法》中已将对冲基金、PE(不包括VC)等纳入监管范围；欧盟也在紧锣密鼓加强金融监管体系。金融监管趋严是全球性趋势，特别是全球金融危机之后。

备案是否强制？

根据《通知》的要求，除以下三类股权投资基金外，试点地区内的股权投资基金不区分国有、民营或外资背景已全部转为“强制备案”。

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