公共政策分析教案(5)

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乙肝歧视问题如何进入政府议程——多源流分析模型的运用

据估计，我国乙肝表面抗原呈阳性的群体大约有1.25亿人，其中乙肝患者约3000万人。长期以来，这一庞大的群体在升学、就业、婚姻、社会交往等方面受到的歧视严重地影响了他们生活质量。因此，关注这一社会群体的生存状况，争取和保障其作为公民应该享有的合法权利就显得刻不容缓。

在乙肝维权行动中，“问题流”即歧视乙肝患者和病毒携带者的现象是一直存在的。中华医学会2005年1月：52%的乙肝携带者因为乙肝的原因失去了理想的工作和学习机会。中国肝炎防治基金会2007年6月：近八成的外资在华企业拒录乙肝携带者。

专业NGO组织的关注和出现（爱知行、受教育权工作组、益仁平）。北京益仁平中心成立以来，反歧视诉讼案明显增加，2007年前九个月已达九起，2008年有望达到20-30起。

“方案流”方面。医学专家们和社会各界人士为消除乙肝歧视现象提供了大量专业知识。提供的这一系列权威论证，使得解决“乙肝歧视”的问题有了明晰的方法。

“政治流”方面。①政治领导人的换届。②利益集团的压力活动等因素。乙肝维权组织利用国家领导人换届的时机，调动一切资源对国家立法、行政、司法机关施加压力，为他们的话语充分进入政府的议程奠定了基础。

引发机制: ①引起社会轰动的两大重要案件。②非典危机唤起公众对公共卫生的重视 。

一是浙大学生周一超刺杀人事干部案。2003 年, 浙江大学学生周一超因查出乙肝“小三阳”、体检不合格而落选公务员，一怒之下持刀刺死了经办人。各方在为之痛惜的同时， 也纷纷质疑现行体检标准的科学性。这一事件直接导致了我国1.2 亿乙肝携带者依法维权意识的觉醒。此后，一场“反乙肝歧视”的民间维权运动就轰轰烈烈地开展了起来， 而消除公务员招录过程中的乙肝歧视就成为这场运动的首要目标。

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二是“中国乙肝歧视第一案”。同年，在安徽省芜湖国家公务员考试中，大学毕业的张先著在笔试、面试第一名的情况下，只因其在体检中被查出乙肝而被取消录取资格。张向法院提起行政诉讼，状告芜湖人事局在录用公务员过程中歧视乙肝患者。经过重重波折，最后以法院做出“芜湖市人事局取消张先著公务员考试资格证据不足”的判决、张先著胜诉告终。

两大案件的巨大震撼， 非典危机引起的恐慌以及对公共卫生的空前重视程度，使得消除乙肝歧视的问题流、政策流、政治流交叉汇合，政策窗口打开，消除乙肝歧视被提至政府议程。而公务员录用由于其示范作用及重大案件的集中发生地，成为人们的关注焦点， 所以消除乙肝歧视就从《公务员体检标准》开始了。国务院最终在2004 年底修订出台了新的公务员体检标准，取消了其中涉嫌乙肝歧视的条款。

1.保护性法律文件逐步出现 《传染病防治法》 《就业促进法》 《公务员体检通用标准》

《关于维护乙肝表面抗原携带者就业权利的意见》 2.歧视性法律逐步修正

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《公共场所卫生管理条例》 《劳动合同法》 《食品安全法》

关门模式：

在这种模式里，没有公众议程的位置；议程的提出者是决策者自身，他们在决定议事日程时没有、或者认为没必要争取大众的支持。（杭州限牌）

动员模式：

动员模式里的议程也是由决策者提出的。在确定一项议程后，决策者会千方百计引起民众对该议程的兴趣，争取他们对该议程的支持。也就是先有政策议程，后有公众议程。

采取动员模式的条件：

首先, 广大民众具有了强烈的参与意识, 关门模式的正当性遭到普遍的质疑。

其次, 所涉及的议程执行起来需要得到民众普遍、自觉的合作。 再次, 决策者缺乏实施该议程所必需的资源。

在这三种情况下, 决策者会希望用某种方式动员民众参与议程设置, 以减少执行阶段的障碍; 但他们同时又不希望、或不放心民众主动参与议程设置。（大跃进、文革、申奥等）

内参模式：

在内参模式里，议程不是由决策者提出的，而是由接近权力核心的政府智囊们提出的。他们通过各种渠道向决策者提出建议，希望自己的建议能被列入决策议程。他们往往不会努力争取民众的支持，而更看重决策者的赏识。

借力模式：

与内参模式模式不同，政府智囊们决定将自己的建议公之于众，希望借助舆论的压力，扫除决策者接受自己建议的障碍。

在中国, 借力模式并不常见, 但最近却有一个很好的例子。从1990年代起,中国开始市

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场导向的医疗体制改革。根据1993、1998、2003年三次国家卫生服务调查, 改革后城乡居民的医疗费用支出越来越高, 而享有社会性医疗保险的人比例越来越小。2003年的非典危机暴露了公共卫生体制改革的缺陷, 也顺带引发了人们对医疗体制改革的反思。但此后仍有政府官员公开声称,必须进一步推行市场化的医疗体制改革, 让“国有资产逐步退出公立医院”。不过,在2005年春,国务院发展研究中心社会发展部和世界卫生组织“中国医疗卫生体制改革”合作课题组却发表了6份专题报告和1份总报告,证明医改是“不成功”的, 甚至是彻底“失败”的。由于这些报告刊登在内部刊物上, 它们最初并没有引起人们的注意。2005年6月底,情况突然急转直下。国务院发展研究中心社会发展部副部长葛延风在接受媒体采访时, 透露了总报告的内容。他指出,未来中国医疗卫生体制的改革应该坚持两条原则: 一是追求公平,要确保所有社会成员都能够得到基本的医疗卫生服务；二是要强调卫生投入的绩效, 即在有限的全社会卫生投入水平下, 使全民族的健康水平获得最大限度的提高。而市场化改革不可能达到这两个目的。几乎同时,卫生部政策法规司司长刘新明也在《医院报》上说出了“市场化非医改方向”的话。

这两则报导一面世便在媒体上和民众中引起轩然大波:媒体上一时间出现大量有关医改的报导和讨论；而民众则几乎一边倒地同意“医改不成功”的判断。虽然有些市场派的学者坚称,医改不能走回头路;虽然卫生部希望回避关于医改是否“不成功”的话题,但潘多拉的盒子已经打开,如果政府医改的思路不作重大调整, 民众是难以接受的。

上书模式：

是指给决策者写信，提出政策建议，不包括为个人或小群体利益申述之类的行为。

2003年7月3日,怒江、澜沧江、金沙江的“三江并流区”被联合国教科文组织正式批准为世界自然遗产。几乎同时,2003年8月中旬,国家发展与改革委员会通过了怒江流域水电开发方案。怒江兴建水电站的决定马上引起一批环保组织的反对。一方面,他们通过各种方式动员媒体发出反坝的声音,争取舆论支持；另一方面,他们上书国务院领导,要求停止怒江水电梯级开发。2004年2月中旬,在发改委上报国务院的报告上,国务院总理温家宝亲笔批示:“对这类引起社会高度关注、且有环保方面不同意见的大型水电工程,应慎重研究,科学决策”,暂时搁置了一度箭在弦上的怒江水电工程。

外压模式：

在外压模式里，议程变化的动力来自政府架构之外。议程的提出者虽然不排

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除摆事实、讲道理的方式，但他们更注重诉诸舆论、争取民意支持，目的是对决策者形成足够的压力，迫使他们改变旧议程、接受新议程。

特点：

第一，只有在初始阶段，外压模式里的议案倡导者是可以确定的。随着议案影响力的扩大，议案支持者的增加，会越来越难分辨谁是倡导者。这时的关键是议案的民意基础到底有多广，是否对决策者构成足够的压力。

第二，外压模式产生作用的前提是少数人关心的议题变为相当多人关切的公众议程，否则压力便无从产生，而这个过程需要时间。

第三，由于头两个特点的存在，研究者很难准确断定外力通过什么方式最终影响了议程的设置。他们能做的无非是在时间的先后顺序上将外部压力的与政府议程的变动联系起来。

但是“焦点事件”的突然出现，会引起社会的普遍关注，进而迫使决策者迅速调整议程。焦点事件一般都是坏事，如灾难、事故等，它们会对某一群人的利益造成现实的伤害、对其他人的利益产生潜在的伤害。

第五章 公共政策方案的制定分析

一旦社会问题被列入政策议程，就需要回答如何解决这些问题，或者更具体地讲，如何制定一系列解决问题的备择方案，并从中优选方案。这就是我们平时所说的政策方案的制定过程。

第一节 公共决策体制

公共决策体制：

是决策权力与责任在决策主体之间进行分配所形成的权力配置格局和责任分担模式，是多元决策主体在决策过程中的分工合作与活动程序。

公共决策体制是否科学，是公共政策是否科学的决定性因素。科学合理的决策体制通过分工合作，集思广益，既有助于克服官僚主义和个人专权，又有助于提高决策的速度和质量，减少决策失误，提高政府决策的科学化、民主化程度。

一、公共决策体制的构成

一个完整的公共决策体制应由决断子系统、咨询子系统、信息子系统、监控子系统和执行子系统等组成。

1、决断子系统

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