公共政策分析教案(2)

元问题。（元问题：一个问题的问题，它是结构不良的，因为各个利益相关人对问题的陈述差异很大，好像范围大得难以控制。）

所以，此阶段的中心任务是要依据政策科学的理论找出结构不良的政策问题，以形成政策分析家感兴趣的元问题。（如一个地区的风气差，社会治安混乱、根本症结可能在于贫困）

第三阶段：以“问题界定”发现“实质问题”

此阶段是以专业知识来判断该问题究竟属于哪一个政策领域。 问题认定的方法（P286）

问题认定就是对需要由公共政策来解决的公共问题进行性质、范围、涉及领域及相关利益关系的界定过程。问题认定的方法包括：

方法 边界分析 类别分析 层级分析 类比法 头脑风暴 多角度分析 目标 估计元问题的边界 澄清概念 程序 饱和抽样、启发问题、累积 知识来源 知识系统 评价标准 限定范围内的正确性 逻辑一致性 逻辑一致性 概念的逻辑划分与个别分析人员 分类 明确可能的、可行的及 原因的逻辑划分和个别分析人员 合理的理由 分类 确认问题间的相似点 产生想法、目标、战略 产生洞察力 建立类比 产生想法和评价 综合运用技术、组织和个人 的观点 明确利益相关人，提出假 设，质疑，集中并合成 合理性和重要性的评估排序 并制图 个别分析人员比较的合理性 或集体 集体 集体 一致性 洞察力的改进 假设分析 冲突性假设的 创造合成 集体 冲突 论证图形化 假设评估 集体 最佳的合理和 重要性

1、边界分析法

它是一种对公共问题的本质属性和实际范围进行分析和界定的方法。公共问题往往与其他一些事物和问题有不同程度的联系，多重问题交织在一起。因此我

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们在分析公共问题时应首先对有关问题做出清晰的界定。（对贫穷问题的认定：贫穷标准、范围等）

（1）饱和抽样

通过多重阶段的抽样尽可能广泛地获得利益相关人的饱和样本。连续进行很多组人群的抽样调查，直到不再有更新的意见为止，以尽可能实现饱和抽样，包含尽可能多的利益相关人。

（2）诱导性提问

其目的是要引出对问题的各种不同陈述。以多种形式诱导性地提出各种可供人们思索、探讨的问题，启发被调查者从多方面和多层面为公共问题的界定提供更有意义、更具有实质性的数据资料。

（3）边界估计

图中横轴表示被调查对象，纵轴反映的是问题要素，如思想、假说、变量、目标等。随着被调查者所提出的新问题数量的变化，曲线就会呈现不同的走势，起初会直线上升，到了一定的阶段则呈现水平态势。

2、类别分析法

它通常要经过逻辑区分和逻辑归纳两个过程。应注意的五项原则为： （1）实质的相关性。首先应该依据研究人员的目的和问题情境的本质来建立分类的基础，尽可能使建立的分类与问题情境的现实相接近。

（2）穷尽性。

（3）相互排斥性。同一层级的类目之间必须相互独立并排斥。每一问题对象只能被归入一个大类中的一个细类。

（4）一致性。每一层级的分类标准应该统一，否则就会出现分类交叉问题。 （5）层次分明性。

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3、层次分析法

将公共问题的原因划分成可能原因、合理原因和可诉原因三个层次的一种分析方法。

可能原因：是指一切有可能促使某种问题得以产生的因素。

合理原因：是指以科学的研究或直接的经验为基础所探查出的、对问题的发生产生重要影响的原因。

可诉原因：是指可由政策制定者操控的原因。

类别分析涉及问题的一般概念的划分和归类，而原因层次分析则主要针对问题产生的原因进行分类。

4、头脑风暴法

是指由一定数目的人员，尤其是一些专家学者或利益当事人，从各个角度共同讨论有关的公共问题，并因而激发大量新构想的一种分析过程和方法。

5、多角度分析法（适用于分析和解决结构不良的问题）

即一种通过系统地运用个人、组织、技术等多重认识来获得对公共问题的全面了解和解决办法的分析方法。

技术角度：从最优化模型出发分析有关公共问题，技术手段主要为概率统计、成本—利益分析、计量经济学以及系统分析等。

6、假设分析法

是一种旨在将相互冲突的公共问题立论假设创造性地综合为一体的分析技术。（治安问题：警力不足、经济问题、官商勾结、外部势力渗透）

（1）确定利害关系人。首要环节就是确定各方利害关系人，并对他们按与问题关系的亲疏、影响力大小排列出次序。

（2）呈现假设。找出要认定的公共问题背后的各种假设，步骤一般是从既定政策出发，追溯其基本假设，再确定该假设的原始资料。此后还要反过来验证能否从原始资料推演出基本假设和有关政策。

（3）评比假设。公共问题分析者要对相关问题的各种假设进行比较和评估，目的在于搞清各种假设间的差异、优劣和正确性。

（4）汇集假设。汇集前面各阶段所提出的假设和各种解决方案。其目的在于建立一组能在大多数利害关系人中取得共识的基本假设。

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（5）综合假设。最后根据前面所建立的可接受的假设，创造一个可能解决问题的最优组合或综合方案。

第四阶段：以“问题陈述”建立“正式问题”

从实质问题到正式问题这个过程称为“问题陈述”，即对实质问题形成一个正式的数学表达模型。

在前面两个阶段中，所运用的方法着重于主观的研究法或诠释的理解法，思考问题的理性则是政治与社会理性；后面的两个阶段中，所运用的方法则注重于客观的研究方法或量化的分析方法，思考问题的理性则是经济与技术理性。

二、政策问题的论证

战略政策

一级论证 二级论证 功能论证 小论证

运行（操作）政策

1、小论证

它是指将政策问题分解成若干项目，再对具体项目进行论证。政策问题小论证往往是由政策分析人员划分为专门小组来进行的。（教育问题：本地建一所小学）

2、功能论证

其通常是由负责政策制定的具体组织来进行的。其任务是将构成政策问题的主要要素的单独分析有机综合起来，从而确定政策问题的结构类型（结构优良、

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结构适度、结构不良）

同时，它还需要对政策问题所分属的领域、范围层次和作用方式类别加以划分，以便为政府决策机构的论证提供前提条件。（对本辖区内小学教育问题的整体思考）

3、二级论证

是指由政府的决策机构做出的论证。政府从社会中提取政策资源的能力是有限的，它在一定的时间内只能利用有限的资源实施有限的政策。政府对政策问题的论证主要是集中讨论政策目标、政策计划、政策成本、政策效果等问题。（区政府、教育局、财政局等单位共同参与论证）

4、一级论证

它实际上是对政策问题是否进入政策议程的最终决定。政府可能同时将几个政策问题提交最高决策机构来选择，看究竟是什么政策问题能够进入政府议程。

政策问题论证的特征：

1、小论证反映在特定的项目之中；功能论证反映在具体规划之上；二级论证反映在政府机构进行规划时；一级论证反映在最高层，以确定是否要做某件事。

2、政策问题的分级论证，其次序并不是刻板的。

3、当沿着政策问题论证的层级不断向上时，政策问题越来越表现出更大的关联性、主观性、人为性和动态性。这其中战略政策决定的结果相对来说是不可逆的，操作政策的结果相对来说是可逆的。

三、政策问题诊断的误差

公共政策学者斯塔林概括了政策问题诊断误差的多种来源： 1、组织结构

第一，层级节制体系。在过分层级化的组织中，容易造成信息被隐藏，或视寻找新的信息为敌人，而有所谓信息病象的情形。

第二，专业化。其结果造成了各部门的本位主义。

第三，集权化。集权化的情形，使上层的人员信息负载严重难以获得正确和有效地信息。

2、意识形态

意识形态是指组织成员所共同拥有的一套信仰体系。

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