规范土地市场，促进可持续发展

规范土地市场与可持续发展

——第二期中国土地学会6.25网上论坛综述

许 坚

（中国土地勘测规划院 北京 100035）

摘要：本文介绍了第二期中国土地学会6.25网上论坛的主要观点，内容涉及土地市场建设、土地市场宏观调控、集体建设用地流转等问题。 关键词：土地市场；宏观调控；集体建设用地；流转

今年6月25日是我国第13个“土地日”，宣传主题是“规范土地市场，促进可持续发展”。为了配合这次宣传活动，中国土地学会科普工作委员会和土地经济分会在国土资源部网站上举办了第二期中国土地学会6.25网上论坛，主题是“规范土地市场与可持续发展”。本期论坛邀请了国土资源部有关司局、中国土地勘测规划院和高等院校的21名专家，围绕土地市场建设、土地市场宏观调控、集体建设用地流转等问题进行了研讨。现将主要观点综述如下：

一、 土地市场建设

（一）规范的土地市场应该是一个可持续发展的市场

有专家认为，规范的土地市场应该是一个可持续发展的市场，可持续发展的土地市场应该与宏观的市场经济环境相适应，应该有明晰的产权制度基础，价格竞争应是土地市场可持续发展的生命力，适当的政府干预是土地市场可持续发展的保证。当前我国土地市场的开放程度与宏观经济环境仍有较大一段距离，无论是土地资源配置的市场化程度，还是土地资产的流动频率和速度，都远远低于其他经济要素。目前，我国的土地市场还是一个不完全竞争的市场，价格竞争机制实

际上是在购地者之间起作用。这是一种很脆弱的市场体系，在这种情况下，如果政府起很强的主导作用，一些规则、信息都由政府部门控制，很容易造成竞争机制失灵。

（二）2002年市场配置城市土地资源实现新突破

有专家认为，2002年市场配置城市土地资源实现新突破：①出台了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》和《国土资源部监察部关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖出让的通知》；②国有土地使用权招标拍卖挂牌出让的宗数、面积、价款分别是上年的108.5%、273.8%和197%；③已有1258个市县建立了土地收购储备机制，1198个市县建立了土地有形市场；④直辖市、省会城市、计划单列市的新一轮基准地价更新工作已经完成。2002年全国总共出让宗数242763宗，其中协议203866宗，招标8270宗，拍卖24901宗，挂牌5726宗，出让面积124229.84公顷，收入2416.79亿元，面积和收入分别比2001年增加37.43％、86.50％。

（三）城市地价与房价形成于两个不同的市场环境

针对目前社会上对土地市场的一些看法，有专家认为，统一供地堵住了“后门”，迫使开发商在公开的“大厅”里拼实力，有利于市场的规范发育。国土资源部“房价与地价关系调查”表明：目前我国城市地价与房价形成于两个不同的市场环境，各自具有相对独立的形成机制；土地价格作为房屋商品的开发成本，对于房屋价格具有影响作用，但并非起决定作用。

二、土地市场宏观调控

(一)土地市场存在的主要问题是地方政府片面强调地方利益和短期利益

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有专家认为，当前土地市场中存在的问题主要是地方政府片面强调地方利益和短期利益。近年来我国城市发展较快，但由于相互分割的行政区划、区域协调机制差、信息不对称等原因，直接导致了城市间的恶性竞争，机场、码头等基础设施重复建设情况非常严重。有的地方以所谓“低门槛”招商引资，推出了包括“零出让金”、“零征地补偿费”、“零费用”等６个零政策。这些做法一旦失误，不仅造成本届政府的压力，还对未来城市政府造成巨大的财政包袱。囿于对土地有形市场的片面认识，只注重场所、机构的建立和有关费用的收取，而不注重土地市场环境、市场制度的完善，这不仅没有促进土地市场的发展，相反增加了土地交易双方的经济负担，在客观上扩大了隐形交易。

有专家认为，现阶段我国绝大多数城市政府机构职能设置中，计委、建委、规划、土地、房屋等部门都对土地的总量控制和空间布局具有一定的调控手段。在复杂多变的城市环境中，土地的利用既要符合市场运行的规律，又要受到各类机构的政策、规划、指令性计划和行政命令的束缚，由此造成利用效率低下和经济、社会、生态效益的不协调。

（二）规范土地市场的关键是规范政府行为

有专家认为，政府应根据土地及房地产市场的客观需求制定土地供应计划，而不是根据城市扩张的需要、甚至是政府短期内财政收入的需要大量卖地；制定的土地供应计划应严格执行，不能因为长官意志或者短期利益的需要而将计划变成一纸空文。1994年实行财政“分灶”体制解决了中央财政问题，而目前的地方政府“自己收钱自己花”的体制是导致地方政府追求短期经济利益最大化的根源。地方政府的

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财政收入应以税收收入为主，所有非税收收入均应上缴中央；中央财政向地方政府拨款或地方政府向职能部门拨款，应按地方政府或职能部门开展工作及业务需要确定拨款数额，而不是谁收的多就用的多、拨款就多。

有专家认为，目前建设占用耕地指标的分解基本上是一个政治过程，而不是科学预测的结果。从中央逐级下发分解的城镇建设占用耕地指标的编制目的更侧重于耕地保护，没有考虑到未来城镇发展的实际需要。近几年各地大力推行土地收购储备政策，推行土地招标拍卖挂牌经营，但在运作过程中存在着较大的随意性。这方面可以借鉴香港的“勾地”政策。香港的勾地政策是1999年推出的，特区政府将一些具潜力的地块列入土地储备表并予以公布，只有在发展商作出回应而采取勾地行动时，该地块方得列入年度拍卖或招标计划。这种做法体现了政府既尊重市场反应，也讲求自我约束。

（三）采取法律、行政和技术等手段规范土地市场 1、《协议出让国有土地使用权规定》为协议出让定规矩 有专家认为，在许多城市，协议出让国有土地使用权的比例高达97%到99%，是土地市场规范建设的重点之一。在协议出让国有土地的过程中存在如低价出让甚至零地价出让；擅自减免土地使用权出让金；领导干部干预土地出让，搞个人审批，暗箱操作；供地信息不披露，供地结果不公开等问题，严重影响了土地市场的健康发展。6月11日，国土资源部出台《协议出让国有土地使用权规定》，以构建公开、公平、公正的土地使用制度为核心，为规范协议出让确立了一系列重要的制度规范。该规定的颁布实施，对进一步规范土地市场秩序，优化土地资源配置，保证土地使用权交易的公开公平公正，防止暗箱

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操作，遏制腐败滋生都具有重要意义。

2、法律规定政府可以无偿收回闲置2年设定抵押权的国有土地 有专家认为，在目前的法律规定下，政府依法可以无偿收回闲置2年的受让土地的国有土地使用权；该土地的国有土地使用权所设的抵押权的实现，在政府无偿收回时，不能从该国有土地使用权上得以清偿。任何交易都是有风险的，抵押关系也不例外。因抵押人怠于行使权利、不履行应有的谨慎义务等所遭致的损失只能由自己承担，任何试图因国有土地使用权是“不动”财产而从中弥补或减少损失的做法，都是缺乏法律依据的。

3、规范高等教育发展用地

专家们认为，国家实施高等教育产业化及高校后勤服务社会化改革等政策措施以来，原有的教育资源呈现出严重不足的态势，新建、扩建和迁建的大学日益增多，高等教育发展用地已成为新的建设用地增长点，并出现一些新情况和新问题，这对建设用地的供应及管理提出了新的要求。为此，应制定高等院校建设用地定额标准，调整和细化高等教育用地划拨目录，严格规范各类高等院校科技园区的土地管理和对公办和民办高等院校实行统一的土地政策。

4、实行土地登记公开查询制度有利于维护土地市场秩序 有专家认为，2000年至今国土资源部在30多个城市开展的土地登记公开查询试点证明，通过公开查询制度有利于发现利用假土地证从银行骗取抵押贷款、合资入股和利用集体土地建商品房欺骗消费者的不法行为。因此，实行土地登记公开查询制度有利于维护土地市场秩序

5、建立地价管理与监测体系是加强土地市场管理的重要任务

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