广州、深圳、上海三地城市更新政策比较(2)

是一个有序的管控进程。

广州从2016年开始推进老旧小区的微改造，大家在微信和媒体上应该也看到了很多，其中也存在一定的争议。我理解，社区微改造如果要短时期快速见成效，那常常会蜕变成整治小区绿地和环境、美化艺术墙等等，会缺少时间上的积累和真实的公众参与，这常常不是体现生长和真正居民诉求的更新。在很多微更新的宣传和理念背后，还有很多可以继续提升的地方。

深圳城市更新

深圳的管控体系和内地很多城市都不一样。

1、核心政策：坚持2009年以来以《城市更新办法》为核心的法制化管控思路

深圳和广州有明显的区别，深圳是政府引导、市场运作，也就是政府当好“守

门员”，然后让市场来进行经营。深圳有这样的信心是因为有很好的产业基础，相信这些市场行动来了之后，不会只是为了通过开发房地产更新赢得利益的短视行为。更新带来的各种企业的业态都会给城市带来更多的税收收入，而不只是土地买卖带来的收入。或许就是这种信心，让深圳和广州采用了不一样的方式。

深圳对城市更新类型的划分和广州思路不一样，不是按照城、村、厂，而是按照改造的力度进行划分：

? 综合整治，显然需要很大的长时期的改造投入，很多是政府的公共投入，以公益为主。

? 功能改变，当从一个制造工厂变成商业或者是住宅、办公等，这种用途的改变都会带来利益的产生。

? 拆除重建，实际上，近些年来发生的项目大部分都聚集在拆除重建领域，因为它是短期获得效益最大最快的领域。

这是深圳关于城市更新法制和法规体系的基本情况。目前他们在编制深圳市的城市更新条例。在政策层次，颁布了《深圳市城市更新办法》和配套的《深圳市城市更新办法实施细则》。在管理层次上，包括怎么样清理土地，怎么去和市民沟通等等。从操作指引层次和技术标准层次可以看出，深圳对于城市更新的引导，除了规划技术方面之外，对政府怎么操作城市更新进程，同利益方的溢价分成、谈判等都有相应的规定，在这个明确的框架下去工作就比较清晰简单。相对

完善的法规政策体系是为什么深圳政府可以做好守门员的原因，有很多的制度帮助政府防止负面情况的发生。

2、机构设置：规划国土委员会下设城市更新办公室

深圳规划国土委员会下面设置了一个城市更新的办公室，最近有消息说深圳成立了城市更新局，现在进展怎么样我不太清楚，可能还是雏形阶段。

这是深圳城市更新机构设置的情况，可以看到城市更新办公室要和市级政府管理部门配合，也要和区政府进行土地储备和项目实施上的对接。因为城市更新项目的实施，包括在广州，项目实施的权力多数还在区这一级层面，而市政府层面会做一个总体的管控。

3、规划控制：整体引导+城市更新单元

深圳的城市更新除了整体引导，还提出了城市更新单元的做法，明确了城市更新单元的具体运作方式。这个方式目前在上海、广州等很多地方都有借鉴，影响还是很大的。可以说，深圳城市更新管控的主要手段就是城市更新单元，实施的办法还是没有离开审批管控的路子。

这里展示的是深圳城市更新规划针对法定体系进行的一些对接变革。常规的

城市规划是从总规到分区规划，再到法定图则。深圳城市更新在对接总规层面上会做城市更新专项规划，有些专项规划会分解为各区的专项规划，在往下的实施工具就是城市更新单元。城市更新单元就像在法定图则体系中增加了一个插件，只要是划定为城市更新单元的地块建设，可以按照更新单元的相应规定和体系下走，从而成为法定图则的一个组成部分。和广州相比，深圳的管理工具相对简单，结构也是清晰的。

因此，在深圳总体城市更新控制的大盘子下，如果想让更新项目按照程序走，首先要被政府确认为城市更新单元。这里涉及到更新单元的在申请条件方面的很多规定，比如，虽然不同主体都可以来申请，但是要地块内三分之二的业主同意才有条件成为城市更新单元等——这类条款可以确保更新单元在实施和操作上有很强的可行性。如果是开发商想对某个地块进行更新，那开发商则需要先和业主沟通，把前期的工作做好，然后再去申请更新单元。在更新单元中，不是说所有的用地都可以作为盈利的建设用地，可能有部分地要成为公益性用地，有部分地是公共设施配套用地等。这里列的内容是关于深圳城市更新单元的编制内容，包括设施配套、产业发展、更新目标和方式等多方面要求。

5、实施途径：审批控制，多主体申报

城市更新的总目标就是要减量提质，提质包括服务设施完善、功能完善、产业提升等等，这些在城市更新中都是需要明确的。城市更新的方式、质量控制的途径、城市建设的指引等，都通过明确的程序体系来推动和保障项目实施。

以综合整治类项目来看，这里展示的是它的多主体申报和建设途径。可以是地方政府申报做相关的更新工作，也可以是住在这里的直接利益相关人，或者类似开发商的其他第三方利益相关人，等等。项目批准确立以后，通过报备实施就可以按照程序开工落地。

上海城市更新

上海城市更新规划变革进行的相对晚些，《上海市城市更新办法》出台也就是这两年的事情，但是大家对上海城市更新活动应该早有了解，比如说新天地、田子坊等。上海有很多的工业遗存，在工业用地的土地置换和盘活等方面长期以来有很多的政策和管控办法积累。上海更新实施办法中确定的更新对象主要是旧区改造、工业用地转型和城中村改造这三种类型。

1、核心政策与更新机构

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