政府信息公开中_内部管理信息_的判定_梁艺

行政法学研究2015 年第 1 期

政府信息公开中“内部管理信息”的判定

梁　艺

（浙江大学光华法学院，杭州 310008 博士研究生）

摘　要：内部管理信息不予公开在国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》中进行规定后，法院通过个案对如何判定内部管理信息进行了回应。通过判决梳理，可见法官在审查时关注到内部管理信息的主体、内容、程序和效力四个方面；其中“不具备外部效力”作为效力标准是法院判定内部管理信息的主要考察因素。然而针对现行规范的梳理却显示出不同的结论，信息所涉内容的“内部性”方是内部管理信息的核心，即在行政机关“履行职责”之外，属于“日常工作”中的内部管理事务；同时部门、地方性信息公开规范通过列举式规定，将人事信息、设备管理信息、内部规章制度列为内部管理信息的典型类别。以“内部性事务”作为内容标准判定内部管理信息相较于“不具备外部效力”作为效力标准而言，更符合立法原意且契合已有的规范体系。

关键词：政府信息；政府信息公开；内部管理信息；过程性信息中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-0078（2015）01-117-12

引言

政府信息的限制公开事由是信息公开制度的重要内容，限制公开的设定、理解和适用，影响着信息公开的广度和深度。《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）中设立的限制公开事由包括：（1）国家秘密、商业秘密、个人隐私①以及（2）“三安全一稳定”。②但在2010年国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（以下简称《意见》）中，又将“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息”列为“一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”，③然而《意见》对于如何判定内部管理信息并未给出进一步的解释。此后在诸多信息公开案件中，行政机关以及法院频繁引用该条款，并以“内部管理信息”为由不予公开；由此可见，《意见》事实上已经拓展了《条例》规定不予公开的范围。

一、法院在个案中的意见即便规范有所疏漏，法院审理相关案件时也难以回避内部管理信息的判定问题。选取相应的判决书作为观察样本，或许能初步揭示目前司法实践中如何理解与适用内部管理信息的限制公开。在北大法宝的案例库中，以“内部管理信息”为全文关键词进行搜索可得判决书18份，排除仅笼统引用《意见》条文而未区分属于内部管理信息或过程性信息的判决；明确以内部管理信息为由拒绝公开的判决书共6份：分别是卫某某与上海市浦东新区人民政府信息公开纠纷案（[2012]沪高行终字第73号，以下简称案例1）；陈明江与深圳市市场监督管理局龙岗分局信息公开及行政赔偿纠纷案（[2014]深中法行终字第7号，以下简称案例2）；A与甲单位公开纠纷上诉案（[2012]沪一中行终字第162号，以下简称案例3）；王彬等与重庆市北碚区国土资源管理分局要求信息公开上诉案（[2013]渝一中法行终字

①《条例》第14条。

②《条例》第8条。③ 国办发[2010]5号。

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第271号，以下简称案例4）；臧文宝与淮安市住房和城乡建设局信息公开上诉案（[2014]淮中行终字第3号，以下简称案例5）；王某某与宁波市江东区人民政府房屋拆迁政府信息公开纠纷上诉案（[2012]浙甬行终字第189号，以下简称案例6）。通过解读以上遴选出的6则案例，可见实践中内部管理信息涉及的内容涵盖广泛；鉴于目前案例的数量尚有不足，勉强挖掘法官对该问题“体系化”的思考恐有管窥蠡测之嫌；故暂且对现阶段内部管理信息司法审查进行综合梳理，尝试归纳出可用以提炼所谓“判定标准”的原始素材。

概括而言，法院对内部管理信息的审查关注到了主体、内容、程序和效力四个方面；但必须着重指出的是，以上四个方面并非在每一则案例中都得到考察，而是两至三个方面不等；且随个案的不同，法院对不同情形给予的关注程度亦有所差异。为阐述清楚，以表格形式列出6则案例的基本案情与裁判理由（见表1）。

表1：6则案例的基本案情与裁判理由

序号

基本案情

上诉人要求公开机场扩建工程征地动迁包干协议书，称机场集团并非区政府内部机构，两者签订的协议应属外部关系，不属于内部信

案例1

息，应当予以公开。

被上诉人辩称，信息属其与机场集团之间就征地拆迁服务工作而形成的内部管理信息，并非有关法律规定的征地费用包干协议，不直接对外发生法律效力。

上诉人要求公开市场监督管理局针对10个单号的立案案号和处理结果。

案例2

被上诉人答复案号系内部为了规范管理对立案的案号编制的序号，属于内部管理信息，不予公开。

原审：行政程序中的案号，属于行政机关内部为了方便管理而制作的内部管理信息。

二审：首先，立案案号属于被上诉人的内部管理信息。其次，上诉人以单号可以明确得知各投诉事项的处理结果，立案案号是否存在以及被上诉人是否公开立案案号均不影响上诉人的权利义务。

原审：行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息不属于《政府信息公开条例》所指应予公开的政府信息。

二审：该信息属于被上诉人对其工作人员根据国家相关政策实施内部管理工作而产生的信息。

原审：该协议为就征地动迁服务工作而达成的内部意向性协议，对征地动迁补偿安置不具有直接执行力。

二审：系明确两者间责任分工等内部制度安排。为做好征地拆迁服务工作而与机场集团形成的内部意向，不直接对外发生法律效力。

裁判理由

上诉人要求公开甲单位工资制度改革中关

案例3

于调整人员工龄计算的明细清册。

被上诉人辩称上述信息是行政机关的内部信息。

上诉人要求公开区政府向市政府发出的《关于实施城市规划建设农用地转用和土地征收的请示》、《关于实施城市规划建设土地征收的请

案例4

示》。

被上诉人原审中辩称上述信息属于正在调查、讨论、处理过程中的政府信息。二审中辩称属于下级行政机关向其上级请示的过程性文件，系行政机关内部的管理信息。

原审：报批请示材料内容具有不确定性，属于处于讨论、研究和处理过程中的政府信息，虽然得到批复，但不能因此改变其原过程性信息的性质。

二审：属下级行政机关向上级行政机关所作的请示报告，文件内容属于并不直接对外产生实际影响的内部管理信息。

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原审：审查意见及领导审批意见表属于被告在日常工作中的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息。

二审：审查意见及领导审批意见表属于内部讨论过程信息，不对上诉人的生产、生活、科研产生直接影响，对上诉人产生直接影响的是对外发生法律效力的行政行为而非行政机关内部的审查、审批意见。

原审：《请示》属于下级行政机关向上级行政机关所作的请示报告，是行政机关内部讨论、研究或者审查中的过程性信息。

二审：《请示》是被上诉人就江东区实施旧村改造相关办法向市人民政府提出的请示性文件，文件内容属并不直接对外产生实际影响的内部管理信息。

上诉人要求公开房产项目审核、房屋拆迁许可证的全套申请资料及市拆迁办审查意见及

案例5

市住房和城乡建设局领导审批意见表。

被告辩称审查意见及领导审批意见表属于行政机关内部审批流程，与原告的生产、生活、科研需要并无关系。

上诉人要求公开区政府向市政府提交的《关于江东区实施旧村改造相关办法的请示》。

案例6

被告辩称《请示》是向上级行政机关报送的请示文件，系日常工作中制作并处于讨论、研究、审查中的过程性信息，只在上下级行政机关内部运转，对外不产生实际影响。

（一）不限于“内部”的主体

结合《条例》第2条对政府信息的定义，考察内部管理信息的制作或保存主体应是司法审查中的一项内容。①就以上6则案例来说，对内部管理信息的主体认定并未框定出统一的范围，甚至没有停留在“行政机关内部”这一层面，而是拓展至更广的领域。只需将6则案例中的信息主体列出，即可发现其中差异。案例1：机场集团有限公司与区人民政府签订的机场扩建工程征地动迁包干协议书。上述信息的制作主体为行政机关与外部机构，而本案中上诉人质疑的主要理由即为机场集团并非区政府的内部机构，故两者之间签订的协议不属于内部管理信息。案例2：市场监督管理分局在案件处理过程中的立案编号。案例3：甲单位在工资制度改革中关于调整人员工龄计算的明细清册。案例5：市拆迁办审查意见及市住房和城乡建设局领导审批意见表。以上3则案例中内部管理信息的主体均限于某一行政机关内部机构（人员）。案例4、6：区政府向市政府发出的《请示》。以上2则案例中的信息皆为下级机关向上级机关的请示性文件，故此处的内部管理信息不限于某一行政机关，而是将行政机关上下级包括在内。

以上显示司法审查中，主体审查采用较为宽泛的标准，至少以下三种主体构成均可以被界定为内部管理信息：

（1）某一行政机关内部机构（人员）；（2）行政机关与外部主体混合；（3）行政机关上下级之间。

更直接地说，信息主体的构成至少在这6则案例中并不影响法院对于内部管理信息的判定。（二）内容属于机关内部管理事项

就“行政机关内部管理信息”这一表述而言，其指向的信息内容应涉及内部管理事项；但究竟什么内容可归入其中？在现有的6则案例中，仅有案例2、3中法院特别关注到了对信息内容的审查。

案例2：机关为了规范内部管理而设置立案编号作为序号。案例3：单位对其工作人员根据国家相关政策实施内部管理工作而产生的信息。在上述两则案例的裁判理由中，法院明确使用了“规范内部管理”“对工作人员实施内部管理工作”、

的表述，阐明了所涉信息内容系机构内部事务的安排、管理。但若以此为标准审视案例1、4、5、6，

①《条例》第2条：本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。

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其分别涉及机场扩建、土地征收、房屋拆迁以及旧村改造；以上事务与案例2、3中的事项性质并不相同，均为涉及外部公众利益的事项。可见法院对于信息内容“标准”似乎抱着“为我所用”的心态，即如果信息涉及机关内部管理事项，对内部管理信息的判定具有证成效果，则予以指出阐明；但若涉及外部事项则避而不谈。

（三）经由内部行政程序产生

行政程序是行政机关实施行政行为时所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序所构成的一个连续过程；而根据行政行为涉及的对象、范围的不同，可区分为内部程序和外部程序。其中内部程序是行政机关对内部事务实施行政行为时所应当遵循的程序。①对于信息的产生程序在以下3则案例中得到较为明显的展示。案例4：下级行政机关向上级行政机关所作的请示报告。案例5：主要答辩意见为“审查意见及领导审批意见表”属于行政机关内部审批流程。案例6：就特定事项向上级机关提出的请示性文件。其中，案例5被上诉人的答辩意见主张该信息系经由内部行政程序产生，属于行政机关内部决定程序中负责人的批准；而在案例4、6中下级机关向上级机关的请示属上下级行政机关审查、批准与备案的内部程序之一。②但除却以上较为典型的内部行政程序类型之外，我们并未在其余案例中发现考察内部行政程序的必然性，如案例1、2、3中均未涉及程序问题，笔者认为一方面因为内部程序的规定目前本就不完善详尽，另一方面许多内部事务的施行并未设置相应的内部程序予以遵循。

（四）对外不发生直接效力

对于效力的考察一般针对行政行为而言，在内部管理信息的判定中，审查信息是否具有外部效力可能来自于内部行政行为概念的启发。③除案例3以外，在共计5则案例中，法院不约而同地将重心放在对效力的考察上。案例1：内部意向不直接对外发生法律效力。案例2：立案案号是否存在以及是否公开均不影响上诉人的权利义务。案例4：文件内容属于并不直接对外产生实际影响的内部管理信息。案例5：内部讨论过程信息不对上诉人的生产、生活、科研产生直接影响，产生直接影响的是对外发生法律效力的行政行为。案例6：文件内容属并不直接对外产生实际影响的内部管理信息。可见法院对于效力“标准”的偏爱不仅体现在群案整体层面对其纳入考量的次数最多，更重要的是在单独个案中，“不具备外部效力”基本作为法院裁判的主要理由出现，而前述主体、内容、程序至多作为判定内部管理信息的“辅助标准”。

（五）小结

综上，现阶段针对内部管理信息的判定，法院关注到了主体、内容、程序和效力四个方面；但对于内部管理信息的理解，不同的法院描绘的图景也并不相同。具体到个案当中，仔细比对上述案例中得以考察的因素：案例1（主体、效力）；案例2（主体、内容、效力）；案例3（主体、内容）；案例4（主体、程序、效力）；案例5（主体、程序、效力）；案例6（主体、程序、效力），并结合之前的分析，至少可总结出现阶段针对内部管理信息的司法审查存在以下问题：

1. 缺乏统一的判定规则。在每一则案件中结合具体案情作出与之相对应的判决，固然是司法个案公正的体现。但在某一既定问题的判定思路上，如果缺乏规整而体系化的判决思路，则极大地导致判决书说理时的章法不一。随着案例的不断积累，将有可能出现同案不同判，针对类似信息是否属于内部管理信息的问题，得出是非矛盾的判决结果，由此损害司法权威。在主体、内容、程序、效力这四项因素中，法官的选择并没有必然的规律，以上因素是否应该纳入考量，或者何者充当必要条件，何者可为充分条件这样的前提问题，并没有出现在目前的审判逻辑中。

① 参见姜明安 主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2011年版，第333、335—336页。② 参见何海波：《内部行政程序的法律规制》（上、下），载《交大法学》2012年第1、2期。

③ 将行政行为区分为外部行政行为与内部行政行为在学界并非一个没有争议的话题。就两者之间应当如何区分也提出了诸多标准，其中之一为效力标准，即行为的法律效果限于行政系统内部，则为内部行政行为；反之则为外部行政行为。参见张焕光、胡建淼：《行政法学原理》，劳动人事出版社1989年版，第221页。

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2. 对效力标准的特殊依赖。以上案例中，只有案例3未以信息对外不具效力作为判定理由，其余

5则案例均以效力标准作为判定核心，甚至以“属于并不直接对外产生实际影响的内部管理信息”等类似定义的表述作为说理的重点。而之所以案例3中法官以信息内容作为主要判定标准，而其余案例则选择效力标准，与案例3所涉事由的特殊性是分不开的。案例3争议信息系针对工作人员的内部管理而产生，而此种“内部信息”与“内部行为”具有直接相连的观感。根据2014年修改后的《行政诉讼法》第13条第3项的规定，对“工作人员的奖惩、任免等决定”不属于行政诉讼的受案范围，有学者以此为基点提炼出行政行为理论中的一种“内部人事管理行为”，①与行政机关针对相对人的外部行政行为相呼应。而目前界定内部行政行为是否可受司法审查的重要标准，即是否对外发生效力，产生了影响相对人合法权益的实际后果。②在这样的前提下，其余5则案例不约而同地选择效力作为判定内部管理信息的首要标准。

3. 过程性信息与内部管理信息的混同。这个问题虽然不是判定标准的核心内容，但就案例反映的情况来看，厘清两者之间的差异十分必要。在《意见》中，两者是这样被表述的：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息”，一般不属于信息公开的范畴。可见上述两类信息被包含在同一语句内，由此出现了案例5直接转引条文，放弃了对两者进行区分的情形；而这种模糊不清的态度，对于让相对人接受司法处理结果极为不利。不过事实上，法院和行政机关自身显然对于某一类信息究竟属于过程性信息还是内部管理信息的界分也无法拿捏准确。如案例4中，被上诉人的答辩意见在原审和二审时并不相同，前者主张为过程性信息，二审时则又主张为内部管理信息；在案例6中，原审时法院认定为过程性信息，二审时却改判为内部管理信息。而这种“乱象”背后的根本原因是两类信息之所以豁免公开的深层目的，或者说立法逻辑未能得到明晰；导致其成为可以随意解释的“口袋”条款，影响信息公开的实效。

就以上分析而言，仍有许多问题值得进一步探讨：首先，法院将是否具有对外效力作为判定内部管理信息的主要标准是否合理？其次，效力标准是否存在着将信息公开“附着”的行政行为的效力与信息本身混淆的可能，两者是否同一层面的问题？最后，相较于效力标准，其他标准如“信息内容”是否更适合作为判定内部管理信息的主要标准，即“内部”的实质性为何？

二、法规范中的解释路径在《意见》没有给出明确解释的前提下，法院案件审理时“各自为政”；然而，对内部管理信息的判定缺乏统一认知势必损及司法公信力甚至公民知情权的保障。故在现有规范体系中尽可能地寻求合理的解释途径，是厘定内部管理信息判定标准的必经之路。尤其值得关注的是，在实践中备受青睐的效力标准，是否也能在规范中得到两相印证的结论？又或许对于现有规范的考察能够发掘出更适合作为判定内部管理信息的要素。

（一）如何理解“日常工作”

《意见》中对内部管理信息的表述为“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息”，如何理解此处的“日常工作”与内部管理信息可能涵射的范围密切相关。之所以做这样的论断，是因为与此相对的《条例》第2条将政府信息定义为行政机关在“履行职责”过程中制作或者获取的信息，这两处表述上的差异笔者以为值得重视。《意见》以“日常工作”替代“履行职责”，并以内部管理信息这一名称强调其“内部性”，显然表达着与《条例》第2条做出区分的意图；故其所指应是行政机关除对外履行法定职责以外，属于日常工作中的内部管理事务。而这种解释在相关部门规范中也可寻得佐证，如《交通部机关政务公开规定》第4条：“本规定适用于交通部在履行行业管理职能、提供公共服务和实施内部管理过程中的各项相关活动。”③这一规定中将内部管理过程与履行行业管理职能、提

① 参见姜明安 主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2011年版，第428页。

② 参见建明食品公司诉泗洪县政府检疫行政命令纠纷案，载《最高人民法院公报》2006年第1期。③ 交办发[2004]58号。

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