关于城中村改造问题的研究——以山西省太原市城中村改造为例(5)

我国不仅是一个农业大国，而且农业不发达，经济积累水平不高．旧中国是一个落后的农业国，农业劳动生产率和商品率都很低，建国以后农业虽然有了很大发展，。但是劳动生产率仍然不高，农业的自给性很强，致使经济积累水平不高，速度不快，尤其是在改革开放之前的很长一个时期以来，颠倒了农轻重的顺序，国民经济比例失调，不仅农业受到影响？工业和其他国民经济部门的发展也受到严重影响，从农业中分离出来的剩余劳动力缺乏就业门路，城市中也存在待业人口，限制了农村人口向城市人口转化．加以相当长的时期内我国对人口缺乏有效的控制，使的城乡人１２１增长率都相当高，国民经济积累和经济发展速度因此而受到极大的限制.

二、城中村形成的根本原因：快速城市化导致城市的迅速扩张 和发达国家相比，我国的城市化一直处于滞后状态。城市化进程漫长而曲折．从薪中国成立到上世纪六十年代，我国城市化水平印市镇人口占总人口比重从１９４９年的１０．６％上升到１９６０年的１９．８％可以说这一阶段是我国城市化的起步时期，而接下来因为众所周知的原因——“文化大革命”，致使已经开始的城市化步伐停滞甚至倒退了，到１９７８年反而下降为17.92%，可以说从建国到十一届三中全会之前我国我国的城市化进程是不通畅的．改革开放后，我国的城市化开始进入了崭新的发展时期，展现出前所未有的蓬勃势头。据２０００年第五次人口普查资料显示，我国城市化水平已达到３６.９７％，较十年前上升了９.８６个百分点。到２００２年末，

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全国总人口为１２８４５３万人，城镇人口为５０２１２万人，城市亿水平达到３９.１%，比２００１年末提高了１.４５个百分点，达到了１９９８年世界发展中国家的平均水平（38%），这是一个令世界为之惊奇的快速城市化时期[10]

城市建成区域的扩大是吞并和同化周边的农村的过程。城市周边的农村和城乡结合部的农村逐渐被城市化，成为城市建成区，农地直接转为建设用地，按照正常步骤，村庄和村民应经历一个拆迁、安置和转为城市居民的过程，但是，在我国快速的城市化过程中，各个城市都是在非常短的时间内快速的扩展城市建成区，加之以下将要提到的制度障碍与管理缺位的具体原因，使城市根本没有时间或者说当时并没有考虑到去吸收和消化原有的农村村落。在以“抢地”著称的城市膨涨过程中，征地的开发商往往本着“先易后难”的思路，去取得最容易处理的地块，而涉及拆迁安置等麻烦问题不约而同的采取了搁置的态度，所以，农业用地被迅速征用进行城市建设，而村民的宅基地和一部分村集体用地被保留了下来。随着城市的建设和发展，村落周遍高楼林立，道路宽阔，交通便利，地价开始升值，原来的村落也水涨船商。价值不菲，这时再来着手处理这些与周边城市环境不协调的村落时，拆迁安置问题比当日难度更大了，因此这些村落就不伦不类地延续下来，形成了城中村这一特殊现象。所以说快速的城市化过程中城市化过程中城市的高速扩展是城中村形成的根本原因

三、城中村形成的直接原因：制度障碍与管理缺位 纵观世界城市发展史，应该说经历过或正在经历快速城市化的国

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家和地区为数不少，然而象我国这样大范围的城中村现象并且成为令各级政府乃至学术界高度关注的确实屈指可数，究其原理除了上文所提及的城中村形成的历史原因之外，一个直接的原因就是我国的城乡二元管理制度。

我国的极具历史特色的城乡二元管理体质成型于２0世纪５０年代，基于当时的政治．经济甚至是军事方面的考虑，从管理体制上把城市和农村鲜明地区分开来，使的在相当长的历史时期内，城市和农村在经济，文化和政治上相互独立，形成了“城乡二元结构”．客观地说，这一管理体制的产生在一定的历史阶段还是发挥了其独特的历史作用，但是随着世界政治．经济格局的变化，城乡二元管理体制的弊端开始突现，城乡经济相互独立，使资源无法实现最优配置；流通渠道的人为堵塞，使城乡问经济发展极不平衡，农村的经济发展严重受阻，同时给农村和城市的协调发展造成了诸多问题．具体来讲，城乡二元管理体制的主要内容有以下几个方面：

１．户籍管理制度。在我国，长期以来户籍户口是生活中的第一重要的，它决定了一个人的生育，教育．社会保障，甚至可以夸张一点说，户口本上的“居民”“村民”一字之差决定了其生活方式的迥然不厨．改革开放以后，虽然户口作为各项管理的基本识另外方式的功能已逐渐削弱淡化，但在日常生活中仍发挥着重要的作用，并没有完全推出历史舞台．就城中村而言，主要存在两类人群：一类是持农村户的农民，－类是持城市户口的人．前者除了本村的村民外还有外来的流动农业人口；后者中一小部分是由于征地而转为城市户口的原

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村民，大部分是不断涌入的外来的非农业人口．作为城中村的村民所持的农村户口在今时今日的身价与往日相比是不可同日而语的，这意味着不仅可以在寸土寸金的城市以宅基地获得令城市居民羡慕不已的宽敞住宅，可以享有和其他农村地区一致的二胎生育指标，还可以享受集体股份分红、物业出租收益，相比之下，较一般的城市居民城中村的村民的身份意味着很多。特权”，这就在一定程度上加大了村民农转非的难度．

从另外一个角度看，有一部分城中树村民因为脱离了农业生产而转向发展，其中很大比例的已经离开了村落，但是仍然保留农业户口，成为挂空户。这无形中也给城市管理造成一定的困难。[11] ２．社会保障制度

长期以来的城乡二元结构给人们一种观念，城市居民捧的是铁饭碗，农村村民手里的是“泥饭碗”，这虽然有偏颇之嫌，但是也反映出一个不争的事实，农村的社会保障比之城市是薄弱得多．就城中村而言并没有纳入到城市的生活中去．一方面城中村的村民在社会保障，教育培训，就业指导，职业介绍，医疗保障等方面并没有享受到与城市居民同等的待遇；另一方面，城事管理也极少主动参与到城中村来，包括城市的基础设施，公共设施建设、社医管理等．城中村内的电力，电信，供水．煤气管道线路、供暖管道线路不齐全，不配套，甚至在有些城中村中连基本的污水处理设施都没有．社会保障制度可以说是最直接体现城乡的差别，经过多年的建设和不断地完善，城市居民的社会保障体制已经形成并开始运行，一套包含养老、失她、医

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疗以及对低收入群体的社会救济在内的制度构成了城帑居民的社会保障体系，而对于城中村得村民来讲，虽然身处于城市之中，但是并没有被纳入到城市的社会保障体系中去，而从村民的角度讲，一方面由于小农意识的影响其社会保障意识十分淡薄或者由于思想上对社会保障的不认同，很少考虑保险之类的问题；另一方面城市在推行社会保障制度时同时将城中村村民拒之门外。 ３．行政管理制度

城乡的另一个差别就是行政管理制度的不同．对于城审区域的管理长期是以街道为基本单位，在街道设街道办事处对本街道的居民进行管理居民委员会作为其派出机构，对所管辖范围内的居民进行管理．而城中村虽然处于城市之中，但是因为它仍然是以村为基本建制，所以它遵循的是《中华人民共和国村民委员会组织法》按照法律规定村民委员会是村民自我教育，由我管理、自我服务的基楚群众性自治组织，实行民主选举、民主决策，民主管理、民主监管．根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的明文规定，村强委员会管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产，也就是说，在法律上村民委员是村的行政管理视构，而这也包含着更为深刻的一层意义，管理本村村民集体所有土地和其他财产是村民委员会重要职能之一，村民委员会不仅是一个行政管理机关，而且是一个经济实体．对于城市社区的街道办事处和居民委员会来讲，他们对居民的管理主要是行政方面，而不拥有经济上的管理权和支配权。[12]

如果说城乡二元管理体制是造成城中村形成的直接原因，那么管

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