0行政(本)社会调查案例(122)(2)

案例六

审批“万里长征图”揭示官僚作风制度化

案例来源：《羊城晚报》 2013年1月23日 作者：韩江子

一个投资项目要经20个部委、盖108个章，需799个审批工作日，广州市政协委员曹志伟历时两年制作的审批流程“万里长征图”在广州市两会上一再发热，在分组讨论时，曹委员再将“万里长征图”送到省委常委、广州市委书记万庆良面前。万庆良说：“志伟，你做了件大好事，你很用心，我很感动。”

审批流程的漫长其实已经是老话题，老得如果不是表达样式出新几乎无法引起注意。好在曹委员不怕繁琐特具匠心以1.8米长的图幅形象地给拖沓审批画了像。审批流程之害早为公众所不满，倘若仍停留于喷口水式的叫骂，也断然无法引起领导以及舆论的关注，好在曹委员通过一个典型案例，给拖沓的流程算了一笔账：精简土地审批流程可以省下30亿，市长听后说，真要精简，省300亿都可以。

曹委员的建议可谓一语切中綮肯，令人想起学者们所谓的“制度的红利”。漫长审批流程造成的工程项目的利息损失、时间损耗和种种机会成本的浪费，已让人伤不起。在审批流程精简问题上，确实需要重温“时间就是金钱，效率就是生命”的格言。当我们在谈到产业升级、技术创新之时，最不应该忽视的就是冗长审批流程的精简。“制度红利”到底有多大，仅仅流程缩短一事，已让人看到其所能释放的巨能。此等制度改革的收益，相对于资本密集型的固定投资收益，毫不逊色。更何况，其变革带来的社会效益，以及对民众热情的激发。

从政协委员的描述中，我们已经了解到一些审批环节的重复。比如，买地之前在规划部门办完所有手续，在土地出让后，又要向规划部门重新走一遍程序。比如，有的部门并不认同相关部门办的手续，一些审查其实已经没有实际需要，等等。其情形好比大型医院不认同另一家同是大型医院的检查，或者一项检查刚过不久又要做另一项重要检查，肯定是要让患者愤怒不已的。但有意思的是，在记者追问为啥审批要799个全工作日时，曹委员说，都是按规定在走，并没有部门卡我。此番回应，很耐人寻味：以前我们说官僚主义是指工作人员对前来办事者的刁难，从没有部门“卡”人的情形看，“进化”了的官僚作风隐藏在规定里面，害人却找不到“凶手”，危害更不可小觑。

而政协委员提到的重复环节，却没埋得多深，几眼就可以看穿。如何解决，要看部门之间是否真正做到责权明晰、功能不重复，也要看部门之间有没有用心协调。但如果涉及部门利益，解决起来肯定要困难得多。对那些闻利则喜的有关部门来说，冗长的流程虽然让自己累一些，但对自身利益却是合算的。美国经济学家布坎南曾说：政府也是经济人，公务人员的政治行为的目的和市场中的个人一样，也追求个人利益最大化。语虽有偏颇却很在理。就此而言，审批流程解决“万里长征图”，显然不仅仅是网上办公等技术手段所能完全胜任的，而更在于对既得利益格局的打破。

朱小丹省长曾警告说，推进行政审批制度改革，革命革到自己的头上，是真改革还是假改革，是口头上说改革还是实际上促改革，对政府是个大的考验。现在，就审批流程的精简，广州的书记和市长发话了，要亲自研究缩短审批流程，这让我们看到了改变正在发生，这是一种顶层设计。改变有多大，改革能走多远，就要看政府的决心了。

关键词：公共机构自利性克服 行政效率

案例七

政府向社会组织购买服务缘何出偏

案例来源：《学习时报》 2013年1月21日 作者：胡薇

最近几年，政府向社会组织购买服务成为各地创新社会管理、改革公共服务供给方式的重要举措。包括广东、北京、上海等地在内的一些地方政府不断加大向社会组织购买服务的资金投入、健全购买服务的相关制度，使购买服务的政策不断完善，取得了良好的社会效果。但是，实践中也渐渐暴露出一些与政策预期相背离的问题，亟需引起注意。 由于政府职能不清、政社关系不明和项目规划不充分等原因，实践中出现了许多政府职能无序转移的情况。一是购买服务项目的分类混乱。如政府职责内与职责外的职能区分不清、基本公共服务与非基本公共服务区分不清、“为政府”提供服务和“为社会”提供服务的项目区分不清等。二是政府和社会组织出现双重服务。即政府既向社会组织购买服务，自己也从事相应的服务，并未起到政府“瘦身”的作用。三是不同社会组织出现重复服务，即多头购买、多家社会组织提供同类服务的现象，造成资源浪费。四是出现同一组织既享受财政拨款又参与购买服务，即“做一件事、拿两份钱”的现象。如大量群团组织、事业单位参与到购买服务中，在其还未与政府完全脱钩的情况下，使转变政府职能变得更加复杂。 还有，购买服务的供给与需求出现错位。尽管购买服务是将政府原来直接提供的服务项目交由社会组织来承接，但其政策出发点却不是政府的需求，而应是公众的需求。但是在实践中，购买服务的项目大都没有进行充分的需求评估，而是政府根据地区发展水平和转移职能的要求，考虑自身的中心工作和财力水平而编制的项目类别。在项目执行过程特别是监督和评估中也缺乏服务受众的有效参与。这种情况下，购买服务项目的激增只是公共服务在数量上的增长，在种类的多元化、服务的专业化、服务的目标定位上都与实际需求有一定的距离。

以上状况表明，购买服务政策在执行中的实际效果与其预期目标之间出现了一定的偏离。

购买服务不是一个孤立的政策，而是处在一个复杂的外部政策环境之中。缺乏相应的外部支撑条件，购买服务不可避免地会在实践中出现偏差。购买服务政策的顺利推行需要注意以下几个外部条件。一是需要政府职能相对清晰，政社、政企界限相对明确。二是需要“信任”的社会土壤。只有政府、社会组织和公众之间相互信任，社会组织才能真正参与到公共服务当中。三是需要基本的政策共识。四是需要完善的配套政策。如社会组织登记管理制度、与新政策相适应的财税制度、灵活的项目管理制度等。配套政策不具备，政策在推行一段时间后就会遇到“天花板”，使其发展方向出现偏离。

关键词：政府公共服务 政策效果

案例八

没有领导的权力放纵哪有秘书的隐性权力

案例来源：2009年1月 12日 《了望新闻周刊》

1月 12日 出 版 的《了望新闻周刊》报道，在一些领导干部腐败案件的背后，一个值得注意的现象是，有的“拔出萝卜带出泥”地牵出秘书不少肮脏的活动。 2008年12月7日，安徽省淮南市原市委书记陈世礼被阜阳市中级人民法院以受贿罪一审判处死刑，缓期2年执行。据了解，在此案开庭前，陈世礼的秘书王传东也因受贿50多万元，被淮南市中级人民法院判处6年有期徒刑。

就此，1月14日 《工人日报》刊登王石川的文章说，毋庸讳言，秘书腐败已成当前一景。但是，皮之不存、毛将焉附？无论秘书“狐假虎威”还是充当权力掮客，乃至于赤膊上阵、直接扮演权力的行使者，其背后的真实逻辑链条，并不在于秘书本身所具有的巨大能量，而是其依附的领导干部手中掌握的权力。如果没有领导的权力放纵，哪会有秘书的隐性权力？ 根据中央文件规定，只有副省级以上官员才可配备专职秘书。然而，当今秘书之泛滥，近乎官场一景。

一些官员变得越来越 “拐杖化”，不仅稿子由秘书捉刀，连一些日常事也托付秘书处理。官员在这种依赖中，不得不让秘书分享和递延了一部分权力。

从某种意义上讲，秘书腐败说到底还是领导干部腐败。秘书拥有隐性权力，是因为领导拥有显性权力，而秘书腐败的根源正是领导腐败。当前，一把手往往遭遇监督缺位，作为一把手的秘书，也往往享有“豁免权”。某秘书落马后，接受采访时直言不讳地称：“我做秘书时，虽说有人管，但没人监督。 ”

没有领导的 “拐杖化生存”，就没有秘书的隐性权力。因此，要杜绝秘书的隐性权力，减少秘书腐败，唯一的出路就是管好领导手中的权。

关键词：

行政领导作风 行政监督 行政规范

案例九

政府采购在一些地方被恶意操纵

警惕程序合法成为实质违法的遮羞布

案例来源：2009年1月15日《工人日报》

《工人日报》1月15日刊登郭振纲的文章说，据报道，由于《政府采购法》存在一些法律盲区和实施细则的缺位，政府采购在一些地方被恶意操纵出一些灰色地带，出现了民族品牌受排斥、采购价格远高于市场价、采购人“选择性”确认中标人等非正常现象。

按照规定，只要满足了公开、公平、公正三公原则，履行了招标投标程序，就符合法定程序。但在实际操作中，少数地方的政府采购因为披上了程序合法的外衣，从而掩盖了其实质违法的本质。如为了达到预先设定的目标，不惜工本设计竞拍规则，故意“招托”掩盖真实的竞拍者，抑或故意流拍等。如此现象都是在程序合法的外衣下进行的，程序合法成为实质违法的遮羞布。

程序合法、实质违法存在的重要原因，是制度规则的缺失给了一些人投机空间。在扩大内需、政府投资和公共服务扩大的背景下，迫切需要规制程序合法、实质违法现象。通过完善法律和加强社会监督，让阳光程序真正阳光起来，铲除程序合法、实质违法现象存在的现实土壤。

关键词：

政策执行环境 政策信息公开透明（社会监督） 政府采购

案例十

官员“廉情”本非“隐私”

案例来源：2009年1月16日《新华每日电讯》

《新华每日电讯》1月16日刊登丁永勋的文章说，据报道，前段时间，新疆阿勒泰地区在全国率先公开领导干部财产，接受社会监督。虽然公开的内容很有限，准确度也有人怀疑，但仍赢得一片激赏，并感叹为什么只有阿勒泰孤独地“破冰”。

现在，终于有了另一个版本的领导干部情况公开制度。浙江慈溪市日前出台规定，将当地副局（镇）级以上党政领导干部和国有企业负责人的“廉情隐私”公之于众。

慈溪市公示的内容，虽然仍难称得上 “完全版”的官员财产公开制，但它的亮点在于，包括了本人、配偶及未成年子女名下的房产、私家车拥有情况，以及出境、经商等内容，还有个人廉洁行政等情况。以往这类领导干部的“隐私”，是不对外的。一些地方虽也要求申报登记相关信息，但往往是封在档案袋里，束之高阁。 而在官员财产申报比较成熟的国家，这些都是必须定期公示的内容。不是要满足对官员的窥视欲，而是官员接受公众监督的依据。作为行使公权力的官员，必须让渡部分涉及公共利益的个人权利，乃至对普通人来说是隐私的部分。因为这些内容，往往是最容易出现问题的灰色地带。

透明是最好的防腐剂。官员财产申报公示，结合完善的监督和问责，已被证明是反腐败的利器。因为种种掣肘，这一制度在我国仍未普遍实施。因此，我们乐见类似阿勒泰和慈溪式的探索在各地遍地开花，虽然一开始难免顾此失彼，但实现完善的领导干部财产公示制度，将是大势所趋。

关键词：

行政伦理特性（高尚性） 社会监督（信息透明） 廉政建设

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