公共政策研究计划：“农村最低生活保障政策”研究计划——张家口

中国农业大学硕、博士研究生课程考试

课程论文报告

课程编号： 课程名称： 任课教师： 开课学院： 学生学号： 学生姓名：赵文杰

考试时间：2014年11月15日

评阅意见 （评阅教师需要撰写 不少于50字的评阅 意见，并在课程论文 上做扣分标注） 课程成绩 阅卷人

“农村最低生活保障政策”研究计划 ——张家口地区“低保政策”研究

1. 政策介绍（政策系统和过程）和研究背景

根据2007年国务院发布的《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，农村最低生活保障（以下简称“低保”）是国家为加大扶贫开发和社会救助工作力度，减少农村贫困人口而实施的一项全国性政策，是建立覆盖城乡的社会保障体系的重要内容；该政策为部分尚未解决温饱问题的农村贫困人口提供必要的救助，以保障其基本生活，并帮助其中有劳动能力的人积极劳动脱贫致富[1]1

。 就政策主体而言，农村“低保”政策在国家层面由国务院制定具体政策要求，并分别由民政部、财政部、国家发展改革委、国家统计局等相关部委发布相关指导意见等；地方层面，各省、自治区、直辖市人民政府负责制订和修订本地区“低保”政策方案，报民政部、财政部备案。根据《张家口市农村居民最低生活保障实施办法》的有关规定，该市农村“低保”实行属地管理，市、县区民政部门具体负责各自行政区域内的管理工作；市、县区财政、统计、审计、劳动保障等部门在各自职责范围内负责有关工作[2]2；而该政策在村级落实主要由村委会和乡镇政府负责，村委会负责组织相关人员申请、评议、公示等，乡镇政府负责审核、上报、监督等工作[3]3。

就政策客体而言，农村“低保”政策主要保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民，同时，该政策鼓励和引导农村贫困家庭相关成员、亲属、所在地区相关政府和非政府部门参与农村扶贫工作[1]4。就政策环境而言，该政策的出台基于构建社会主义和谐社会，建设社会主义新农村的宏观政策环境，是解决城乡差距拉大、社会不公问题日益凸显的政策措施之一，该政策的制定和实施是道德主义政治文化的一种体现。农村“低保”政策与我国社会经济不断发展，政府财政实力不断提高有关，同时也与目前农村地区经济发展水平仍然不高，农村贫困发生率依然较高的客观现实密切相关。 农村“低保”政策从初步构想、试点到全国范围内实施经历了较长的过程。“低保”政策的实施与改革开放以来中国城乡差距拉大、贫富分化明显和农村贫困人口数量依然较多的现实问题密切相关，面对这些问题，一些人开始呼吁建立“低保”制度以促进社会公平[4, 5]56。上世纪90年代中期以来，民政部便积极推动北京、天津、辽宁、上海等省市探索建立农村“低保”制度[6]7；2003年民政部门全面排查了农村特困户底数，初步建立了农村特困户救助制度，这成为实施

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农村“低保”制度的重要前提[7]8；到2004年，民政部门积极探索建立农村最低生活保障制度，全国有8个省份、1206个县（市）建立了农村最低生活保障制度[8]9。2005年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出“有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度”[9]10，一些地方开始加快试行农村“低保”政策。2007年，《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》发布，全国范围内开始建立起农村“低保”制度。在随后的几年中，针对农村“低保”政策实施过程中存在的问题，民政部、财政部等多部门先后发布了一系列通知和要求，对农村“低保”对象的确定、“低保”标准的调整、政策过程的公开等进行规范。这其中，国务院2012年发布的《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》和民政部与财政部联合颁布的《城乡最低生活保障资金管理办法》对农村“低保”政策的实行做出了更为明确的规范和调整。

农村“低保”政策的制定和实施对于解决农村贫困人口基本生活问题起到了十分重要的作用，有效缓解了农村地区的贫困问题；但是该政策制定和实施过程中仍然存在诸多问题，不仅影响政策效果的实现，甚至对社会稳定起到一定的负面作用[10, 11]1112。一些地区农村“低保”政策在基层实施中存在不公开、不透明的现象，“低保”资源成为部分村庄的个人资源，由此导致一些农村的社会不公加剧，甚至引发深层矛盾[12]13，因此十分有必要对农村“低保”政策进行系统分析，探究政策的不足之处和改进措施。 2. 计划研究的目标和问题

从目前的情况看，农村“低保”在实施过程中出现了明显的错位分配[13]14，部分弱势群体并未得到应有的“低保”而一些经济实力相对较好甚至是富裕的农民则占有“低保”资源；本应保障弱势群体最低生活水平的“低保”在实际操作过程中并未完全发挥应有的作用，“低保”对象中存在的福利户和关系户明显体现出分配过程中的不公平[14]15。在“低保”分配过程当中，存在各方利益的博弈，其中村一级与农户之间的博弈由于信息不对称和不透明，从实践层面影响到了“低保”的公平分配，以致农民产生了强烈的不满情绪[15]16。农村“低保”分配过程中出现的轮保、套保、人情保在很大程度上导致村庄内部矛盾加剧，也影响到了乡村治理的合理进行[16]17。

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农村“低保”本应属于公共物品，其分配过程的不公使得运作的代理人——村委会在实施当中面临着严重的道德风险[17]18。缺乏有效的目标瞄准机制、“低保”对象收入水平难以确定、农村“低保”工作队伍专业素质不高等都给“低保”实施带来困难[18, 19]1920。在农业税取消之后，乡村治理资源相对匮乏，典型的差序格局日益加深，使得“低保”成为乡村治理的一种手段[14]21。在一定程度上，农村“低保”正在失去其公共物品的性质，而转为部分村干部和乡村精英的个人资源，无论从国家层面的整体性“低保”政策还是各地“因地制宜”制定的地方政策，都在所难免地存在一定偏差，如何避免“低保”资源的个人化倾向十分值得研究。

本研究主要从3个层面对现有低保政策进行分析：首先，通过对现有国家层面低保政策的回顾和分析，了解国家政策在宏观层面可能导致低保资源个人化的问题；其次，根据2013年在河北省张家口市2个村庄实地调查的情况，对地方政策制定和落实过程可能导致低保资源个人化倾向的政策偏差进行分析；最后，对国家宏观政策和地方政策进行对比分析，了解不同层面政策在衔接过程中可能产生的偏差和问题。基于以上3点分析，结合政策分析框架和分析模型，探寻乡村精英治理过程中低保资源的个人化倾向。 3. 研究的相关理论基础（模型、研究视角）

在以往关于农村低保政策的分析中，少有关于政策实施过程中乡村治理主体（乡村精英）与普通农民之间关系的深入分析，在农村低保资源很大程度上受到乡村治理精英左右的情况下，基于精英主义视角的分析十分有必要。

对于精英主义的概念，有研究者认为是一群产生于普通民众而又高于普通民众的少数有地位、财富和智慧的人对于社会的统治，而现代社会统治精英的出现

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产生于民主选举，又对民主实现程度有所影响。就精英主义的特点，郎友兴总结认为精英主义注重精英与普通民众之间的权力关系，将社会分为有权的精英和无权的民众，而前者占少数并统治后者，前者作为统治集团垄断权力使得后者另无选择[21]23。于建嵘认为，精英主义价值观自上而下审视底层社会，忽略了底层意见的表达，产生一种“底层社会危机将影响整体社会安定”的意识，这种自上而下的视角将底层社会作为“治理和防范的对象”，而不是社会治理的能动者[22]24

。基于精英主义的价值观自上而下地看待中国农村的贫困问题，必然会引起上层精英对于底层弱势群体艰难处境的重视，这种重视在某种程度上正是基于维护精英视角下的“社会稳定”的需求而做出的。

中国乡村的民主化与精英主义有很大关系，农民被赋予投票权并能够选举乡村治理的“领导者”，但村民自治运行较好的地区与地方治理精英的支持密切相关，政治精英在一定程度上引导着乡村的民主化进程[21]25。精英主义的治理模式

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允许非精英通过社会流动进入精英阶层，允许民主进行选举，并且通过多元利益的精英群体相互制衡[21]；但精英只有在维护自身利益的前提下才会支持非精英的上述行动[23]26。精英主义在一定程度上是对民主的否定，甚至会导致一定的社会矛盾。处于社会底层的民众通过自发行为会产生底层政治，这种反应性或应对性的底层政治反映了底层民众现实的困苦或不满[22]27。符合低保标准的群众相对于其他经济条件较好但仍享有低保的群体会产生相对剥夺感，由此诱发底层政治行动；这种行动在短期内或矛盾不是十分尖锐时会以较为缓和的方式呈现，但在矛盾急剧恶化的情况下可能出现“以身抗争”[24]28。

在精英主义视角下，精英主义的政策分析模型能够较好地反映农村低保政策实施中乡村治理精英与弱势群体之间的权力不平等。借助精英模型，分析低保政策对于普通民众利益的反映和对精英利益的反映程度的差异，分析弱势群体对于政策的间接影响的强弱程度。同时，根据中国乡村治理过程中仍然受到传统礼俗社会和地方习惯、文化的影响，将传统乡村治理中的权力规则纳入其中，利用精英模型分析乡村治理精英对于低保政策运行的“运作”方式。利用精英主义模型分析农村低保政策的过程中，借鉴相关利益群体分析的政策分析方法，对不同层次的利益相关者参与、受益情况进行分析和比较，总结低保政策落实中相关利益群体在权力、责任、收益及相互关系方面的情况，为深入分析农村低保政策的个人化倾向提供基础。 4. 计划的研究过程/步骤

（1）明确本次政策分析的任务，具体包括：设定政策分析的主要目标为论证低保政策实施过程中是否存在政策资源的个人化倾向；明确本次政策分析的具体范围限定在张家口的2个村庄，并涉及到国家层面和地区层面的低保政策；限于个人能力和资源，本次政策分析利用2013年的实地调查资料，结合相关文献进行分析；依据前期的文献研究和初步调查资料分析，选取精英模型为主要政策分析工具。

（2）制定初步工作计划，具体包括：确定本次政策分析的主要用途在于学术研究，了解低保政策实施过程中存在的偏差；主要研究方法确定为实地研究与文献研究相结合；利用公共政策分析模型和方法进行分析；设定初步的研究时间表，包括起始时间和完成时间等。

（3）掌握所要分析的政策，具体包括：通过查阅相关文献资料，对低保政策和张家口市的具体政策进行搜集和了解；查找关于农村低保政策落实过程中有关问题的文献分析。

（4）收集相关资料，具体包括：进一步完善实地调查资料，并对缺失信息进行补充；收集相关地方政策资料等。

（5）对资料进行分析，具体包括：从搜集的资料中，摘选国家和地方有关低保政策实施过程的相关规定，对比分析国家宏观政策和地方政策之间存在的偏差；对地方政策的具体内容进行分析，了解政策规定中对低保对象确定标准、过

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景跃进.比较视野中的多元主义、精英主义与法团主义--一种在分歧中寻求逻辑结构的尝试[J].江苏行政学院学报,2003,(4):81-87. 27

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程、公开等方面的规定，分析其中可能导致低保资源个人化的问题；结合实地调查资料，对低保政策在村庄层面实施过程中的问题进行分析；将实地调查的资料与相关政策规定进行联系，以此分析政策中存在的不足之处。

（6）得出初步分析结论，并征询老师、同学等的意见和建议，在此基础上进行修改和调整。 5. 研究预期的结果或结论

根据初步的文献查阅和对实地调查资料的简单分析，在前期做出研究假设的基础上，提出以下预期的研究结论：

（1）农村低保政策存在个人化倾向。农村地区在国家免除农业税之后呈现出管理上的资源匮乏状态，[25, 26]2930农村低保资源成为少有的投入到农村并能够为村级管理者所调动的资源，这种较为稀缺的资源必然一起乡村内部的争夺，而乡村治理精英以自身在话语、权力等方面的优势易于实现低保资源的个人化。 （2）农村低保资源的个人化有层次差别。低保资源的个人化并不仅仅出现在乡村治理精英占有资源方面，也表现在村庄内部“富人”、“能人”等占有低保资源的情况。即贫困的弱势群体没能通过在低保分配过程中充分和有效地表达个人意愿而失去低保资源，但乡村内部的精英将资源分配给能够更有利于自己的其他“强者”。所以低保资源的个人化表现为乡村治理精英和乡村内部的“强者”占有资源，换言之，是一种拥有权力和能够影响权力的人占有低保资源。 （3）低保资源的个人化与乡镇政府密切相关。以往乡村治理中农业税征收是乡镇政府与村民自治组织之间的一种“互动”，也是乡镇与村庄之间进行交流的一个过程，这个过程中政府的“索取”远多于“给予”，所以政府相对比较有积极性，而后农业税时代乡镇政府在低保政策落实过程中扮演“给予”的角色，其积极性较低，对政策监督并不到位，易于导致乡村治理中低保的个人化倾向。 （4）现有低保政策的诸多漏洞导致低保政策的个人化。现有低保政策虽限定的评定标准，但标准的执行存在很多困难，难以有效认定贫困家庭；而且现有政策在乡镇一级政府执行过程中存在着人员不足、经费不足等问题，难以应对村庄内部政策具体落实中存在的问题；现有政策对于低保落实中不公平现象的处罚并不明确，难以实施，导致一部分人将资源占为己有。

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