公共政策学 - 宁骚 - （2010最新版） - 复习资料

第一章 公共政策学的学科要素

一．公共政策学：公共政策学是这样一门学科，它尽可能的运用科学方法研究公共政策的内容、过程与产出，探索其固有规律，形成系统性知识，并运用这种知识进行政策分析，进而通过公共权力机关将研究结果转化为政策实践。

1、“政策分析”由林德布洛姆在《政策分析》首先提出；作为一门学科标志是20世纪60年代奥斯汀·兰尼论文集的出版。应用性学科。

2、公共政策学作为独立学科发端于1951年拉斯韦尔和勒纳《政策科学：视野与方法的近期发展》 3、政策科学/公共政策学=政策研究+政策分析

4、公共政策学内涵：（1）研究对象：公共组织，是公共权力机关制定和执行的公共政策；（2）具有准科学特征，“崇尚理性又不拒绝非理性思考”；（3）跨学科或多学科交叉、渗透、综合的特征；（4）学术研究与应用相结合，理论与实践相结合，知识创造与权力运作相结合。

1．公共政策学的学科要素有：①研究对象 ②概念体系 ③研究方法 2．政府组织即公共权力组织的决策行为，是公共政策学研究对象的核心和重点。 3．公共政策学的诞生地为美国。 二．公共政策学的研究对象：（2011-07）

1、公共政策学研究对象：就行为取向而言，是公共权力组织的决策行为，涉及一部分非政府公共组织的公共性强的决策行为。 就结果取向而言，是公共政策。

1．公共政策：作为公共政策学的研究对象的公共政策，指的是公共权力机关建立起来的包括立法、行政、司法三权在内的所有国家机构，以及一定类型的政治体制内的执政党制定和实施的政策。可以区分为三个层次： 1）、具体的个别政策； 2）、政策群和政策链； 3），政策一般；

政策群：是指国家、政府和一定类型的政治体制中的执政党某一较长时间内制定和实施的内容各异但理念同源、导向相近的政策的聚合体。

政策链：是指国家、政府和一定类型的政治体制中的执政党为解决同一政策问题而先后制定的在内容上具有一致性、在形态和功能上具有差别性的一系列政策。

政策链这一概念源于列宁，1921年“历史事变发展的链条”

政策一般：从无数项具体的个别的政策和众多的政策群、政策链中，抽象出所有的政策的共同的本质和属性。 2．政策系统。

对政策系统的研究应予重视的四个突出问题： 1）、直接的政策制定系统中决策者的类别差异；

2）、公共政策的直接主体系统与对象系统的地位的相对性； 3）、公共政策的直接主体系统与政策支持系统的地位的相对性； 4）、公共政策制定系统内部的结构。

有四种类型：①线性结构（上下界限分明，隶属关系严格）

②职能结构（“上面千条线，下面一根针”）

③线性—参谋结构（下层决策着面对多个上层决策者，其他上起“参谋指令”作用） ④矩阵结构（下次决策者接受多个上层决策者的决策）

3．政策过程：公共政策的直接主体的决策行为使政策系统的各个子系统成为一个整体。 三．公共政策学的研究方法：

决策科学化是这门学科的根本诉求。公共政策学的研究通常以经验观察为起点。 公共政策学的研究方法，依据研究过程的不同阶段，可以划分为三个方面。 1．研究程序的设计；

2．政策研究的资料收集方法； 3．公共政策的研究视角和路径； 四．研究设计的程序：

1、提出拟研究的政策问题；2、确定假设；3、收集系统资料；4、资料分析；5、做操作性研究；6、撰写研究报告。 五．政策研究的资料收集方法：一手资料和二手资料。 1、一手资料的收集：

（1）定量的一手资料常采用抽样调查的方式 （2）定性的一手资料收集方法：

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①无结构访谈法，又称深度言谈法，可分为个别访谈法和集体访谈法（焦点团体座谈会、头脑风暴法、德尔菲函询法） ②实地观察法 ③非参与观察法 ④参与观察法

2、二手资料的收集与分析方法有：（又称非介入性研究或文献研究）

①内容分析法（抽样、编码和推理是内容分析法的三个关键环节） ②二次分析法 ③现存统计资料分析法 六．公共政策的研究视角和路径： 常用的一些方法：

1、公共政策的系统分析方法；（是公共政策研究的基础性方法）包括政策系统的环境分析、目标分析和结构分析；

2、公共政策的矛盾分析方法；（注意：1，明确矛盾普遍性与特殊性的辩证关系；2，主要矛盾与次要矛盾；3，矛盾的主次方面） 3、公共政策的历史分析方法；（研究公共政策必须坚持历史的观点，因为任何一个政策问题都不是孤立的，而是一个负责的系统和矛盾群体，是会不断发展变化的）

4、公共政策的比较分析方法；（步骤：1，确定比较研究的范围；2，进行个案研究；3，类型分析；4，设定比较对象的自变量和因变量）

5、公共政策的个案分析方法；（步骤：1，明确个案研究的目的和内容；2，制定研究计划；3，实施个案研究；4，整理分析材料；5，起草研究报告。 目的：进行诊断，探明原因和提出应对或矫正方案。）

6、公共政策的经济分析方法；（政治活动也是一种社会交换活动，市场分析、消费行为理论、市场均衡理论来分析） 7、公共政策的制度分析方法；（制度是公共政策过程得以实现的场所） 8、公共政策的价值分析方法。（价值是指导社会利益分配的核心原则）

七．公共政策学的概念体系在内部构成上区分为三个层次：核心概念、次级概念、边际概念。 （概念是思维和分析的基本工具）

1、核心概念：是政策分析中不可或缺的概念。反映公共政策这一动态过程的本质和运动规律的概念集；出现错误将最终导致决策失误或得出错误的研究结果；

2、次级概念：是核心概念的子概念和从属性概念；它是公共政策学的研究不断深化的表现； 3、边际概念：是从其他学科引进或移植过来的概念；为公共政策学提供了理论和方法论基础；

八．古代中国政策研究：(1)史官制度（西周：巫、史，是最早的知识人和思想者；中国最早的史书《尚书·周书》；《史记是中国第一部正史；史学著作：司马光的《资治通鉴》）

(2)策士制度（春秋战国：士，是中国古代社会中一个特殊的知识人和思想者阶层；“管仲相齐，商鞅助秦”；策士是中国最早而且才华横溢的一批政策研究者，李斯的《谏逐客书》）

(3)谏议制度（汉代贾谊《论积贮疏》《陈政事疏》，晁错《论贵粟疏》《备塞劝农疏》，唐代韩愈《谏迎佛骨表》，宋代王安石《本朝百年无事札子》，唐代贞观年间谏议大夫魏征）

(4)科举制度（在上是选举，在下是求仕，先秦“学而优则仕”，隋唐“朝为田舍郎，暮登天子堂”，宋代苏轼“时务策”《教战守策》） ※欧洲中世纪的中期和晚期随着城市的发展，才培养出在财政，战争，法律三大领域中拥有专门知识并向统治者提供政策建议的政策分析人才。

九．古代没有发展成“公共政策学”的原因：

1、政治体制上尚非依据“主权在民”的理念；2、国家权力的公共性和政府政策的公共性都还没显露出来；3、参与决策的人很

少且决策过程纯属“黑箱”运作；4、人们关注的政策结果而非政策过程；5、古代有关政府政策的知识、思想和观点，通常是个人直观体验的产物，对政策解释往往是从权威伦理和哲学的原则，而非科学的程序方法。 2、<<战国策>>第一部较为系统的政策研究与政策咨询的著作；

※18-19世纪，从产业革命前后到第一次世界大战前，许多学者和思想家在经济学、军事学、社会学和一般社会科学等领域做了大量的理论研究和方法论探索，奠定了理论和方法论的基础。（如亚当斯密，克劳塞维茨、卡尔·马克思、马克斯·韦伯等，德国经济学新历史学派施莫勒发起成立了德国社会政策学会） ※公共政策学诞生于20世纪50年代。 十一.公共政策学形成的历史条件：

1、 系统论、信息论、控制论的产生：奠定了公共政策学的理论和方法论基础（三论提供的思维方法的特点是系统性、动态性和

最优化；它提供的基本方法是：系统方法；信息方法；反馈方法；功能模拟方法）； 大系统了试图把“三论”组合成为统一的理论方法的体系。

2、决策科学的形成：其取得的成果直接成为公共政策学的内容；赫伯特·西蒙《管理行为》的有限理性决策模型（“有限度的理

性”和令人满意的准则“）和决策过程理论（管理就是决策，去哪不据测过程也就是解决问题的过程）、诺伊曼的博弈论（决策科学与公共政策学之间是一般与个别的关系）

3、行为科学的形成和行为主义政治学的进展：行为主义方法的一批政治学研究成果成为：产生公共政策学的催化剂“。（行为科

学发端于20世纪30年代的美国，泰勒首创科学管理理论，梅奥的霍桑实验）

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行为科学：运用自如科学实验和观察的方法，研究在自然和社会环境中人的行为规律以及人与人的相互关系的学科。 行为主义：一种关于观察个人、组织或动物等有机体在既定环境中或内外刺激下的表现和反应的学说。 4、凯恩斯主义的出台和政府政策领域的扩大：凯恩斯《就业、利息和货币通论》。

※公共政策学在西方国家产生的标志：1951年勒纳和拉斯韦尔的《政策科学：视野和方法的近期发展》，公共政策学的开山之作，首次提出并界定了政策科学这一概念，被人们认做公共政策学诞生的标志。 ※公共政策学的创立者：拉斯韦尔

十二。拉斯韦尔，代表性著作：<<政治学—谁得到什么？何时和如何得到？>>，论文《政策方向》中六点界定（政策科学）： （1）它是关于民主主义的学问；以民主政治体制为前提； （2）哲学基础是逻辑实证主义； （3）对于时间和空间都极其敏感； （4）具有跨学科的特点； （5）须和政府官员共同研究；

（6）以社会变迁和发展为对象，以动态模型为核心。

※公共政策的两个分支：一是由拉斯韦尔倡导的行为主义，（自公共政策学诞生之日起，由拉斯韦尔倡导的行为主义就是这个学科的主导范式）一是由西蒙创立的，自管理科学(公共管理学)领域里成长的决策科学，行为主义。 十四，20世纪60年代后期，公共政策学的发展进入第二个阶段：

以德洛尔为代表，对拉斯韦尔等学者倡导的行为主义方法论做了全面的批评；

1、公共政策学进入第二个发展阶段的标志是德洛尔的《重新审查公共政策的制定过程》、《政策科学：概念与使用》、《政策科学构想》的出版；

2、德洛尔的主要学术成就：

（1）分析了行为科学和管理科学在学科建设上存在的误区； （2）指出了美国政策科学进入新阶段的发展方向； （3）强调公共政策学的跨学科性和实践性；

3、公共政策学发展的第二阶段取得的成就(60年代后期开始)： （1）方法论的多样化。

（2）对政策过程研究的重点转变。（重点由的政策制定转移到政策过程的后期阶段政策执行、评估和终结。） （3）对政策过程中的价值因素和伦理因素的作用给予了重视。 （4）公共政策比较研究开始起步

十五，公共政策学发展的近期发展取得的成就(20世纪90年代以来） （1）课题选择的新取向——伦理取向；管理取向；政府改革取向。

（2）方法论的非科学趋向——以主观的研究方法（研究决策者主观的思维方式或倾向的）取代客观的研究方法（寻求客观真理）。 （3）公共政策学的建制化——学会和专业研究刊物、专业研究机构以及大学教育专业和课程的建立 （MPP：公共政策学硕士学位） 十六，公共政策学的引进：

把公共政策学引入中国，台湾早于大陆，2002年中山大学和2003年北京大学率先设立了公共政策学本科专业。 十八，如何坚持公共政策学的中国化的发展方向： 1、强化研究者的主体意识；

2、重视对政策哲学的研究；（公共政策学直接相关的哲学问题，最突出的首先是价值论的问题，其次是认识论的问题；当代中国

的决策，决策者的偏好则是由占主导地位的价值观即社会主义核心价值体系决定的。） 3、重视本土资源；

4、重视当代中国公共决策实践，大力开展实证研究，从中抽象和构建公共政策学的概念、范畴、理论与模型。 十九，学习公共政策学的原因或目的（其必要性或者基本的意义）有以下几个方面：

1、是为了改进政策系统，提高政策质量。（公共政策的制定和执行是公共权力机关的基本活动，其出发点和归宿是人民群众的根

本利益。）

2、是为了教育群众理解公共政策，运用政策争取和保护自身的和公共的利益，以适当的方式向公共组织特别是公共权力组织提

出政策建议。

3、是为了推动社会科学和自然科学各学科的研究工作具有公共政策研究的取向。

第二章 公共政策与政策工具

公共权力机关通过制定和实施公共政策来实现国家职能，制定政策和实施政策是政府存在的基础。

（1） 侧重于政策主题：戴伊“公共政策市一个政府选择要做的任何事或它选择不去做的任何事”；安德森“将政策与公共政策

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做了正确的区分”

（2） 侧重于决策方案：拉斯韦尔和卡普兰“公共政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划” （3） 侧重于政策结果：伊斯顿“把公共政策学界定为对一个社会进行的权威性价值分配”。 （4） 倾向于综合。

一．公共政策定义：是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。 二．公共政策的内涵：

1、公共政策是决定、决策、对策、政策的一种特殊形态； 2、公共政策是公共权力机关的基本的活动方式或活动过程；

3、公共政策是经由政治过程而进行方案的初拟、优化和择定的结果，主导这一过程的基轴是公共权力机关与公民的关系； 4、公共问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素； 5、公共政策是一种权威性的价值分配方案；

6、公共政策在形式上可以是积极的，也可以是消极的。

三．公共政策的产生必须具备的三个初始条件或者说三个核心要素： 1、公共问题的形成； 2、公共决策机关的产生； 3、公共强制机构的出现

四，近代公共政策的转型或发展在四个方面的表现： 1、公共政策问题形成中的公民参与所起的作用越来越大； 2、现代国家和政府制度的基本理念是主权在民； 3、公共政策领域向社会管理方面的大规模扩展；

4、现代公共政策的质量取决于政策过程的科学化和民主化； 五．公共政策的类型划分： 1．从内容特征上划分； 2．从形式特征上划分。

六．从内容特征上划分：公共政策的内容特征指的是具有不同的政策效力的各项公共政策构成一个统一的、相互作用的政策体系。 1、以同一政策体系中各项政策之间是否存在着涵盖与衍生关系划分： ①元政策 > ②基本政策 > ③部门政策；

（元政策，基本政策，部门政策及其相互关系：存在着涵盖与被涵盖，衍生与被衍生，统摄与被统摄的关系；

元政策：是管总的或具有统摄性的政策，对其他各项政策起指导和规范的作用，是出发点和基本依据，是高度原则性的指针。 基本政策：（又称基本国策、方针性政策、纲领性政策、根本政策）针对某一社会领域，起全局性与战略型作用的政策。衍生自元政策，“是总政策的具体化，具体政策的原则化，是联结总政策和具体政策的中间环节”；

部门政策：为某一个特定的部门贯彻而制定的行动方案/准则。由元政策和基本政策所决定，体现和服从于元政策和基本政策。） 2、将同一政策体系中各项政策从时间和空间相结合的角度划分：

①战略：就是政策主体为实施既定的战略目标而对于各种战略要素所进行的全面组织、协调和统一调度，包活战略目标、重点、要求、布局、途径和条件等要素。也称为“宏观政策” 。邓小平指出，如果领导活动“没有明确的战略方针，好多事情都不好办”。 ②策略：是政策主体对某一特定形势制定的具体的行动路线。也称为“中观政策”

③战术：为达到一定的战略目的，在一定的方向上和一定的时间内解决某一局部问题的行动方案；在军事上被诠释为“进行战斗的原则和方法”。也称为“微观政策”。

（相互关系：战略是全局的，策略是战略的一部分，是服从服务于战略，战术是微观的，在战略的指导下完成特定方面的目标，三者在时间和空间上的涉及面不同，战略、策略、战术依次递减） 3、依政策内容的社会领域的不同进行划分：

①政治政策（民权、外交、国防、国家安全、公共安全、人力资源、阶级、民族、政党政策）

②经济政策（产权与经营群、农业、工业、企业、交通、能源、基础建设、财政、预算、福利、贸易、房地产、住宅、区域发展） ③社会政策（德国新历史学派的经济学家1873年首创，社会正义、社会公正、社会协调和社会稳定是社会政策的核心价值。劳动、

医疗卫生、社会保障、公共救助（社会救济）、弱势群体优惠、人口、环境、宗教、移民）

④教育、科技、文化政策（大众传播（新闻广电）、网络管理、文学艺术、体育） 4、其他分类方法：

（1）以一项政策谋求达到的目标数量为标准划分：①单目标政策②多目标政策；

（2）以政策主体决策时有无现行规范可遵循进行划分：①程序性政策（例行政策、常规政策、重复性政策）②非程序性政策； （3）以政策是否改变客观对象为标准划分：①实质性政策②程序性政策（涉及由谁采取行动与怎样采取行动）；(美，安德森提出) ；

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（4）以政策效果为标准划分：①物质性（或实质性）政策②符号性（或象征性）政策(由美，安德森提出)；

（5）以政策协调社会生活的方式为标准划分：①分配性政策（免费公共学校教育政策）②调节性政策（黄河在某省份某段时间使用

河水规定）③自我调节性政策④再分配政策(由美，安德森提出) ；

（6）美国洛维为分析纽约市人事任免而做的一种类型划分：①分配性政策（税额减免，军工订单）②限制性政策③再分配性政策； （7）以政策的结果是双赢还是一方所得为他方所失为标准划分：①零和博弈政策（管制性政策和再分配性政策）②非零和博弈政策

（自我管制性政策和分配性政策）；

（8）以同一政策的始创或调整为标准划分：①初始政策②反馈政策；

（9）内容构成以政策结果的可预测性为标准划分：①确定型政策(如全国统考制度) ②不确定型政策③风险型政策(建立股票市场)

④竞争型政策（外交政策）；

（10）以政策主体希望的行为选择的范围为标准划分：①鼓励性（扩大性）政策②限制性政策；

（11）以政策主体是否行为为标准划分：①积极性政策②消极性政策(改革初期对私企发展的不行动的政策) ； （12）以面向未来还是面向现实为标准划分：①能动型政策②被动型政策；

七，从形式特征上划分：公共政策的形式特征指的是一项政策是由谁制定、它的合法化经过什么样的程序、它的目标群体是谁、它的适用范围和生效时间怎样、它的执行者是谁、主要的执行手段是什么等在政策文本上有正式规定的特征。由公共权力机关的权利划分和权利配置决定的。

现代国家的政府在横向结构上的构成由立法、行政、司法三个子系统构成；在纵向结构上由中央(全国)政府、地方政府、基层政府三个层级构成；公共政策在横向结构上是由立法决策、行政决策、司法决策构成的，在纵向结构上是由中央(国家)政策、地方政策、基层政策构成的.

横向形式构成三大差别：是否有元首决策存在；是否有司法决策存在；执政党的决策是否可直接成为公共政策。 1、 依横向的形式特征进行划分：立法决策、国家元首决策、行政决策、司法决策和执政党决策。

公共政策的横向形式构成是由当代世界各国的政治体制决定的。

当代世界各国的政治体制六类型：人民代表大会制（中国），总统制（美国），议会制（英国），半总统半议会制（法国），超级总统制（俄罗斯），委员会制（瑞士）。

（1）立法决策(共有)：中国的人大决策和美国的国会决策。

1）中国人大决策的主要形式：①宪法 ②基本法律 ③其他法律 ④人大决定（人大有立法权、决定权、任免权、监督权四大职权） 2）美国国会的权利分为：①立法权（财政权、战争权、商业管理权） ②非立法权（国会对行政部门和司法部门的监督权。）

美国公共政策的基本形式是过会立法，立法权是美国国会的首要权利。

（2）国家元首决策：总统制、半总统半议会制、超级总统制这三类国家，才存在国家元首决策。 2）总统决策的类型：

①总统向国会提出的国情咨文、预算咨文和经济咨文

②立法否决 ③委托立法 ④外交决策 ⑤防务政策。

（3）行政决策——六种类型的政治体制中，只有美国联邦政府的行政决策与国家元首决策的界限含糊不清。 1）中国的行政决策。所谓行政决策，是指国家行政机关在法定的权力和职能范围内，按一定程序和方法做出的决定。 主要形式：①行政法规（以总理令的形式发布）

②行政措施、决定和命令（以国务院文件形式或国务院办公厅文件的形式发布）（①和②被统称为“国家政令”） ③部门规章（大都以部长令的形式发布，须报国务院备案）

2）美国的行政决策。总统决策大多是行政决策。行政机构分为四类：①内阁部 ②独立管制机构 ③其他独立机构 ④政府公司。 （4）司法决策（共有）

1）中国的司法决策：我国的司法机关是政策执行和政策监控的重要主体，中国的司法决策产生于国家最高司法机关的司法解释中。 2）美国的司法决策：最高法院是公共政策的直接制定者。

主要形式：①司法审查 ②推翻先前的判决 ③司法命令。

（5）执政党政策——除了中国为代表的政治体制外，其他体制中的执政党的政策，不能直接成为公共政策。 全国人民代表大会是国家的最高权力机关；中国现行的政治体制是中国共产党领导的议行合一制。 ***党的政策转变为公共政策的形式：

①直接形式——党的会议文件和党的领导人讲话；

②间接形式——党的领导是政治的领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权推荐重要干部。 ***党对国家事务实行政治领导的主要方式：使党的主张通过法定程序，变为国家意志； ***如何将党的政策变成国家意志的法定程序有三种类型： ①中共中央与国家机构联名发布政策方案 ②中共中央提出政策创议

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