我国公安管理体制改革的若干设想

第25 卷 中南民族大学学报( 人文社会科学版) Vol. 25

2005 年5 月 Journal of Sou th - Cent ral University for Nat ion al ities( Humanit ies an d Social Science) May 2005

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我国公安管理体制改革的若干设想

杨 红

( 湖北警官学院治安教研室, 湖北武汉430034)

摘 要: 公安管理体制就是指我国的公安机关为实现相关权力而设置的各种机构以及相应的组织领导制度, 当 前应当进一步改进和完善“条块结合, 以块为主”的领导体制, 并对公安管理体制作如下改革: 坚持全国公安工作统 一受党中央、国务院的领导; 建立统一的警察管理体制和统一的公安级别建制; 对公安治安部门和公安刑侦部门进

行适当的“分类管理”; 完善地方公安管理体制, 明确相互间的执法权限分工。 关键词: 公安管理体制; 改革; 垂直管理; 条块结合

中图分类号: D922. 14 文献标识码: A 文章编号: 1672- 433X( 2005) - 0079-03

在我国, 公安机关的基本权力可以分为四大类: 治安行政管理方面的权力、刑事诉讼方面的权力、军 事方面的权力和紧急状态处置方面的权力。与之相 对应, 公安机关的性质可以被表述为具有武装特点 的治安行政和刑事司法专门机关。而我国的公安管 理体制就是指我国的公安机关为实现以上权力而设 置的各种机构以及相应的组织领导制度。 一、我国公安管理体制的历史沿革

我国现行的公安管理体制是随着我国建国前各 个革命根据地和解放区革命政权的建立、发展而逐 步发展起来的。在我国建国前, 公安机关及相应体制 就有了相当长的存在和发展历史, 这在世界革命史 上也是很独特的。

中国共产党一诞生就面临着在反革命政权下如

何保卫自己的问题。1927 年“4. 12”反革命政变后的 当年12 月, 中国共产党在上海建立了党的第一个保 卫机关——中央特科。井冈山革命斗争时期, 中国共 产党建立了苏区政权保卫机关—— 肃反委员会。 1931 年在中央苏区根据地成立了国家政治保卫局, 在各边区成立了政治保卫分局, 当时按苏联模式采 取“垂直领导”的管理体制, 强调“独立系统”。 遵义会议以后, 以毛泽东为核心的党中央改变

了以往“垂直领导”的做法, 强调各革命根据地的公 安机关要受革命根据地的党委领导。1939 年2 月, 党中央书记处决定在党的高级组织内设立社会部, 社会部当时实质上成为各根据地公安保卫工作的最 高领导机构, 具有中国特色的公安管理体制开始形

成。

解放战争时期, 党中央决定在所有新收复的大

城市进行军事管制。公安机关在城市军管会的统一 领导下, 开展肃清国民党特务的斗争。这个时期的管 理体制与抗日战争基本相同。

建国以后, 各级公安机关相应地随着各级政府 的成立在全国范围内普遍地建立起来。1949 年11 月, 第一次全国公安会议提出: “各级公安部门均实 行党组制, 公安部门党组受同级政府党组领导, 把党 的决定通过党组变成政府的决定。各级公安部门应 接受同级政府党组领导, 把党的决定通过党组变成 政府的决定。各级公安部门应接受同级政府领导, 同 时在方针、政策、业务上又接受上级公安部门领导。” 1950 年, 毛泽东同志在第一次全国经济保卫工作会 议的总结报告中又批示: “保卫工作必须特别强调党 的领导作用, 并在实际上受党委直接领导, 否则是危 险的。”这标志着公安管理体制框架的初步形成。 1983 年4 月, 中共中央召开全国公安会议, 决 定把公安机关的反间谍和对外情报工作分出去, 组 建国家安全部。同时, 把劳改、劳教的管理工作整建 制地移交司法部。公安机关在坚持党和政府的领导 原则下, 实行“块块和条条相结合, 以块块为主, 分级 管理”的体制。1991 年, 第十八次全国公安会议指 出: “对公安队伍的管理实行条块结合, 以块为主的 体制”。同年, 《中共中央关于加强公安工作的决定》

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a 收稿日期: 2005- 04- 11

作者简介: 杨红( 1976— ) , 湖北省钟祥市人, 湖北警官学院教师, 主要研究公安管理。

进一步明确规定: 公安机关实行“统一领导, 分级管 理, 条块结合, 以块为主”的管理体制, 正式形成现行 公安管理体制。

二、对我国现行公安管理体制改革的若干思路 应该说, 我国的公安管理体制是我国历史经验 的总结, 在历史上的不同时期均产生了重要的不可 替代的作用。但是, 随着国家经济、政治体制改革的 进一步深入, 作为国家行政管理体制重要组成部分 的公安管理体制, 也越来越不适应形势和任务发展 的要求。

有学者提出, 公安机关现行的双重领导体制存

在的弊端主要表现为如下三个方面的矛盾: 地方人、 财、物管理与上级公安机关业务领导的矛盾; 地方滥 用行政领导权与公安机关严格执法、严格管理的矛 盾; 地方党委政府被动领导与同级公安机关争取领 导的矛盾等。并提出了公安体制改革的新思路: 省级

以上公安机关保持“以块为主”, 地、市级以下公安机 关先试行“由党领导, 统一管理, 条块结合, 以条为 主”的新管理体制, 即: 地、市级以下公安机关建立一 套自上而下脱离地方的人事管理体制。将公安人事 管理权的核心部分, 即公安人员的升、降、进、出的决 定权控制在上级公安机关手里。同时把干部选择、考 核、任免权及人员的调动、招聘、辞退权由上级公安 机关统一管理。这种管理体制要求在用人制度上统 一引入竞争机制, 业务部门全面推行干部聘任制, 实 行双向选择、竞争上岗、优胜劣汰、奖勤罚懒。 还有学者认为: 长期以来, 我国的公安管理体制 为维护政治稳定和社会安定发挥了积极的作用。但 在社会主义市场经济体制逐步确立的今天, 这种公 安体制已显露出多方面的问题。如: 领导体制不顺, 关系偏移, 容易滋生地方保护主义倾向; 管理体制不 统一, 条块分割, 警力分散, 容易助长分散主义现象 的发展; 管人与用人相分离, 容易产生“管人不管事, 管事不管人”的弊端, 阻碍队伍的自身发展; “分灶吃 饭”的财政制度, 容易导致“利益驱动”和“三乱”蔓 延; 机构臃肿, 层次重叠, 职能交叉, 容易导致人浮于 事, 效率低下等。

进一步改进和完善“条块结合, 以块为主”的领

导体制。这是一个十分敏感、尖锐的问题, 也是一个 无法回避的问题。提出这个问题不是要全面否定“条 块结合, 以块为主”的体制, 而是针对这一体制运行 过程中存在的突出问题, 进行必要的改革和调整。有 学者的具体建议是: 在坚持公安部、省公安厅下管一 级的同时, 以市( 地级市) 为块, 对公安工作、公安队 伍实行垂直管理。这是市场经济条件下进一步加强 和改善党对公安工作的领导的需要, 是实行依法治 国战略方针的需要, 是建设一支高素质、能打硬仗、 为群众喜爱和信任的公安队伍的需要。 三、我国公安管理体制改革的设想

以上多种观点中, 对我国现行的公安管理体制 均提出了不少的质疑, 足以说明现行公安管理体制 存在问题。对于我国现行公安管理体制存在的问题, 由于相关论著陈述较为全面, 这里笔者就不再多作 论述了。笔者在此想讨论的是: 基于与国际接轨以及 我国司法实际的需要, 我国的公安管理体制改革应 当如何进行的问题。新的公安管理体制应该既能使 公安机关置于中国共产党的领导之下, 又能最大限 度地体现其社会功能; 既有利于我国社会主义市场 经济的发展, 又能顺利地与国际上的警察管理体制 融合; 既能充分发挥公安机关维护社会治安的作用,

又能提高刑事破案的工作效率。具体地说, 笔者对我 国公安管理体制改革的设想如下:

1. 应当坚持全国公安工作统一受党中央、国务 院的领导。从组织领导体制上说, 党中央的领导是中 国共产党对公安工作的最高领导。各级公安机关的 党委( 党组) , 对本机关公安工作实施的集体领导, 就 是党对公安工作进行领导的具体体现。另外, 根据宪 法第89 条的规定, 国务院领导和管理公安、司法行 政等工作。公安管理体制不仅要保证从中央到地方 的统一领导, 加强党中央以及上级公安机关党委( 党 组) 对公安工作的领导作用, 而且要完善地方党委的 领导、监督和保障作用, 从而更加有效地维护了党对 公安工作的领导权威。

2. 应当建立统一的警察管理体制和统一的公安 级别建制。从国家一级来看, 除国家安全部从公安部 划分出去, 担负国家对外安全保卫特别任务外。我国 还存在许多其它公安性质的机构, 如: 交通部长航公 安局、民航公安局、林业部公安局、铁道部公安局等, 这些部门的执法权限与公安机关相同, 但业务上、行 政上都不受公安部的领导。而根据《人民警察法》第 2 条的规定, 我国的人民警察仅包括公安机关、国家 安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人 民法院、人民检察院的司法警察。这样, 交通部长航 公安局等机构的人民警察即“师出无名”了, 而应当 都纳入公安部统一领导, 使公安管理体制由公安部 全面负责。

我国现阶段的公安级别建制依据国家行政机关

级别建制分别为: 部、厅( 局) 、处( 局) 、局( 分局) 。中

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央管理机构为公安部; 省、直辖市、自治区为厅( 局) ; 省辖市、自治州、地区为局( 计划单列市付厅级、其他 为处级) ; 不设区的市、县、市辖区为局( 科级) 或分局 ( 计划单列市的区为处级) 。但我国一些地方公安机 构五花八门、规格高低不一, 明显不利于公安机关的 实战需求。

3. 应当对公安治安部门和公安刑侦部门“分类 管理”。如前所述, 公安机关是我国治安行政机关和

刑事司法机关。因此, 如何理顺公安管理体制实质上 就是如何理顺这两个部门的管理体制。从现阶段的 管理体制来看, 各级公安机关隶属于各级人民政府, 同时业务上受上级公安机关指导; 人事管理实行属 地主义原则, 地方公安机关的公安人员的任免都由 当地政府决定。这种隶属人事关系致使非法干扰、裙 带关系等违法行为有机可乘。而现行管理体制中武 装警察、消防、边防则由公安部垂直领导, 其余都为 地方人民政府直接行政领导和上级业务领导( 市辖 区的公安分局的任免由市局决定) 。

笔者以为: 应当按照事权划分原则, 重新界定各

公安部门的隶属关系。其中, 公安机关的治安部门和 刑侦部门是主要的执法部门, 有其自身的特点, 既不 能像银行那样简单地由中央直管, 也不能像工商、税 务一样由省直管, 应区别作不同的管理体制划分。治 安部门是负责维护地方社会治安的部门, 地域性较 强; 而刑侦部门是行使刑事侦查权的部门, 是国家司 法体系的重要组成部分, 我国加入WTO 后以及随 之而来的经济国际化趋势, 各种跨地域甚至跨国犯 罪也逐渐增多, 打击刑事犯罪也出现了横向联合的 趋势, 因此对其的管理应不同于地域性较强的治安 部门。

从我国的犯罪现状来看, 由于地方保护主义的 作祟, 很多案件在横向联合时均出现了一些不协调 的声音, 不同地方的刑侦部门出于不同的目的, 在具 体案件的处理中会有不同的做法。因此有必要对刑 侦部门实行垂直领导( 包括行政领导和业务领导) , 地方人大可以行使监督制约权。公安刑侦部门领导 人的任免应有一定的特殊性, 不能随意由当地政府 甚至公安机关负责人随意任免、调换。这样就使刑侦 部门成为与边防、消防部门相同的公安部门, 对于预 防某些犯罪的地方保护和增强跨地域犯罪的打击力 度具有重大意义。

这里需要特别强调的是: 刑侦部门的垂直管理 体制, 不同于第二次国内革命战争时期在公安系统 中实行的“垂直领导”体制, 后者指在公安保卫系统 形成一个封闭的体系, 从上级到基层, 逐级实行指令 性领导, 地方党委完全无权过问和干预公安工作。当 然, 对公安机关完全的垂直管理是不适合我国国情 的。地方公安工作是具有地方性的, 如何解决地方治 安问题, 必须从地方实际情况出发, 必须与地方各项 工作相配合, 必须与当地的中心工作相结合, 而离开 地方人大的监督、地方党委的正确领导是做不到这 一点的。

4. 应当完善地方公安管理体制, 明确相互间的 执法权限分工。我国的四级公安机关在具体的公安 工作中承担的任务是不同的, 部、厅( 局) 级公安机关 主要负责领导全国或全省( 自治区、直辖市) 的公安 工作及组织、协调跨地市或跨省犯罪的侦破工作; 处 ( 局) 、局( 分局) 级地方公安机关则直接担负着打击 违法犯罪、维护社会治安的艰巨任务。随着社会治安 形势的日益严峻, 公安机关管理体制也需调整, 使之 与现阶段的社会主义市场经济发展相适应。作为实 战部门的地方公安机关机构的设置要从实际出发, 因地制宜, 因事制宜, 不宜强求上下完全对口, 也不 要求左右互相看齐, 要根据工作需要实事求是地设 置。设置中要充分发挥机构编制部门的综合、协调、 监督作用, 规定机构层次, 减少运转环节, 坚决撤销 中间领导层次, 改变层层“请示”、公文旅行等现象。 另外, 要明确划分部门间的执法权限, 避免分工

模糊、执法权限重复。如: 有的地方户籍工作经常是 派出所查完了, 户籍科来了, 接着治安部门还要来; 有些地方的治安部门和刑侦部门对刑事案件发生重 复管辖; 有的地方同一个案件, 派出所在查, 区公安 分局在查, 市公安局也在查。这种情况的发生, 一方 面导致公安资源的浪费, 另一方面也让人民群众茫 然不知所措。因此应尽可能地从优化管理角度出发, 减少执法权限交叉现象的发生, 提高公安执法效率。 ( 责任编辑 程 苹)

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