2012年南大社保考研 陈振明 公共管理学笔记 第五章 公共政策

第五章 公共政策

第一节 公共政策与公共管理 一、政策科学的形成

1、政策科学的研究对象、范围、学科性质和研究方法

（1）政策科学是以现实的政策实践、政策系统及政策过程为研究对象，主要目标（核心部分）是提供政策相关知识，改进公共政策制定系统，提高公共政策质量，从而端正一个国家或地区的社会发展方向。

（2）政策科学或政策分析是一门综合地运用各种科学知识和方法来研究系统及政策过程，揭示其本质或规律的新学科领域。

（3）政策科学的研究方法：①跨学科的研究方法，提倡以问题为中心的知识产生方法；②既注重事实分析，又注重价值分析；③强调政策分析中理性分析方法与超理性或非理性方法的并用；④主张全球观点、未来观点和历史与比较方法等。 2、政策科学（“范式”）的特征

（1）第一，它是一个跨学科、综合性的新研究领域。一方面，它充分利用迄今为止人类所创造出来的各种科学知识和方法；另一方面，政策科学并不是这些学科的拼凑、堆积，二是在新的学术框架中将这些知识和方法有机的结合统一起来。 （2）第二，它是一门应用性学科，体现理论与实践的高度统一。

（3）第三，政策科学不仅是描述性学科，而且是规范性学科（事实与价值并重）。 （4）第四，政策科学是软科学的一个重要分支，甚至示意说是当代软科学的核心部分。

二、政策科学的演变

1、政策科学（政策分析、公共政策学、政策研究）是二战后西方思想库和大学兴起的一个全新的跨学科、应用性的研究领域。

2、美国政策学家拉斯韦尔《政策方向》一文奠定政策科学发展的基础，成为政策科学诞生的标志。（注意“政策科学”与“政策分析”有区别，前者表示总的学科领域，强调它的跨学科、综合性特征；后者表示政策科学的一个分支，强调政策分析作为社会科学领域中的一个应用性学科的特征）

3、 20C 70Y政策科学范式因自身局限性而遇到难题：一是将政策科学当作一种统一的社会科学；二是确立的目标过于宏伟，短期难以突破；三是过于注重政策制定研究，而忽视政策执行和评估的研究。 4、20C 70Y以后，政策科学开始了新的发展： （1）首先，政策分析范式迅速成长壮大

（2）其次，20C 80Y政策儿科学加强了对政策过程和其他环节尤其是政策执行及评估的研究。

（3）再次，政策研究的而理论基础发生了变化，由政治学转向经济学（公共选择理论）。

（4）最后，政策科学是视野及主题进一步拓宽。

5、最近二三十年，政策科学出现了一些新变化和新趋势：①政策科学作为一门统一的社会科学的范式受到作为一门应用性社会科学的政策科学范式的挑战；②政策科学、公共行政学、管理学的合流而导致公共管理学的兴起；③政策科学的经济学途径的地位越来越重要，政策科学学科不断分化，形成新的理论（如对“阶段途径”的批评）

三、公共管理学视野中的政策科学

四、公共政策在公共管理中的地位和作用

公共管理是公共组织特别是政府部门为履行公共管理职能，通过计划、组织、指挥、控制、协调等功能环节，实现公共管理目标的一种社会活动。公共政策是公共管理极为重要的一环，是公共管理的基础。

1、公共决策是公共管理的起点。整个公共管理就是政策的制定、执行、评估、再决策、再执行、再评估的循环过程，公共决策较之于行政管理过程，是首要的环节，是起点，没有政策，就没有目标明确和卓有成效的执行及评估活动。 2、公共政策是公共管理履行各项功能的基础。公共管理有计划、组织、指挥、控制、协调等各种基本功能，所有这些功能环节都是以公共决策为基础的。 3、公共政策贯穿于整个公共管理过程的始终。公共管理过程就是一个不断决策和实施决策的过程。

第二节 公共政策的内容 一、公共政策的性质和功能 1、公共政策的概念

公共政策是国家（政府）执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。 2、公共政策的特征

（1）第一，公共政策由特定的主体，即由国家或政府、执政党及其他政治团体所制定及执行。

（2）第二，公共政策具有特定的价值取向，要实现特定目标或目的。 （3）第三，公共政策是政府为解决特定社会问题以及调整相关利益关系而采取的政治行为，是与谋略、法令、措施、办法、规定相关的政治行为。 （4）第四，公共政策是一种行为准则或行为规范。 3、公共政策的功能（政策的本质及功能的体现）

（1）一是它集中反映或体现统治阶级的意志和愿望，是执政党、国家或政府进行政治控制或阶级统治的工具和手段。

（2）二是政策作为执政党、国家或政府的公共管理的手段，服务于社会经济发展和文化的进步。

（3）三是政策作为分配和调整各种利益关系的工具或手段，是各种利益关系的调节器。

二、公共政策的种类

1、根据政策对社会和有关人们之间关系的影响，将公共政策分为分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配性政策。

（1）分配性政策涉及将服务和利益分配给社会中的特定部分的个人，团体、公司和社区。它增加人们的自由和权利。

（2）调节性政策与将限制与约束加之于个人和团体的行动有关，它减少那些受调解者的自由和权利。

（3）自我调节性政策是受调节的团体主体要求，并作为保护和促进自我利益的手段对某一事务或团体的限制或控制。（与调节性政策不同，它不是强加上来的） （4）再分配性政策涉及政府在社会各阶级（层）或团体中进行有意识的财富、收入、财产或权利的转移性分配。

2、根据政策层次的角度，将公共政策分为总政策、基本政策和具体政策 （1）总政策是一个国家或地区带有全局性、根本性、决定社会发展基本方向的政策。

（2）基本政策是次于总政策而由社会生活的各个领域、部门或方面起主导作用的实质性政策。

（3）具体政策是实现政策目标的手段或是基本政策的具体规定，是为落实基本政策而制定的具体实施细则。

3、根据政策所涉及的社会生活领域及其问题的不同，将公共政策分为政治政策、经济政策、社会政策、文化政策。（表述：××政策是政府处理××问题或调整××关系方面所采取的行动或规定的行动规范）

4、根据是否涉及政府实质性行动，将公共政策分为实质性政策和程序性政策；根据所分配利益的种类，将公共政策分为物质性政策和符号性（象征性）政策；根据政策问题的起因，将公共政策分为外交政策和内政政策。

三、公共政策的目标和手段

政策目标是决策者凭借政策手段所要达成的目的。 1、政策目标的价值前提

（1）政策目标涉及主观和客观两个方面，即事实基础和价值判断。

（2）价值因素成为政策目标不可或缺的前提。价值观或价值判断取决于个人或集团在社会中经济和政治地位、利益、伦理道德、传统与历史等因素，是一种主观判断。 2、基本政策目标

（1）政策目标取决于决策者及分析者所要处理的具体政策问题。 （2）基关于一国或地区基本经济政策目标有很多不同的论述。 3、公共政策的手段

（1）政策手段也就是为了特定的政策目标的具体政策措施或政策工具。（目标和手段是相对而言的） （2）主要包括：

①财政政策。运用政府调节经济运行的手段。主要包括财政支出、财政收入和财政收支平衡或总量平衡三种工具。

②货币政策。通过利率和货币供给量的调节来实现特定政策目标的政策工具或手段。主要包括再贴现、存款准备金和公开市场操作等工具。

③直接控制（管制）。通过国家或政府通过行政手段或立法方式对经济社会生活实行直接干预。主要包括价格管制、非价格管制、投资约束、进出口配额、外汇管制等工具。

④制度变迁。有些制度安排和变迁直截了当是为实现特定政策目标服务的（如社会保障制度是为了达到“公平”目标），有些则是则是为提供政策或政策手段发生作用的前提条件或背景。

第三节 公共政策系统及其运行

公共政策系统（决策系统）是由政策主体（最基本最首要的因素）、政策客体和政策环境三种因素及其相互作用所构成的社会政治系统。 一、公共政策系统的构成 1、信息子系统

信息子系统由掌握信息技术的专门人才所组成，从事信息的收集、整理、贮存和传递等活动，为公共政策系统提供信息资料。信息原则是公共决策的基本原则，信息子系统是公共政策系统的神经系统（基础）。当前我国各级公共政策系

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