宏观审慎政策框架 - 央行解读

宏观审慎政策框架形成的背景是什么？

答：宏观审慎政策框架形成于国际金融危机深化以后。2009年初，国际清算银行（BIS）提出用宏观审慎性的概念来概括导致危机中“大而不能倒”、顺周期性、监管不足、标准不高等问题。这个概念开始并不是太流行，但后来慢慢为大家所接受，并逐步被二十国集团（G20）及其他国际组织采用。在G20匹兹堡峰会上，最终形成的会议文件及其附件中开始正式引用了“宏观审慎管理”和“宏观审慎政策”的提法。在G20首尔峰会上，进一步形成了宏观审慎管理的基础性框架，包括最主要的监管以及宏观政策方面的内容，并已经得到了G20峰会的批准，要求G20各成员国落实执行。

宏观审慎管理的含义是什么？

答：宏观审慎管理是国际金融危机后提出的，核心是从宏观的、逆周期的视角采取措施，防范由金融体系顺周期波动和跨部门传染导致的系统性风险，维护货币和金融体系的稳定。宏观审慎管理是与微观审慎管理相对应的一个概念，是对微观审慎监管的升华。微观审慎管理更关注个体金融机构的安全与稳定，宏观审慎管理则更关注整个金融系统的稳定。

宏观审慎政策框架的资本要求有哪些？

答：具体看，G20审议批准的巴塞尔协议Ⅲ新资本要求分为以下五个层次。

一是最低资本要求。最低标准仍为8％，但其中普通股充足率最低要求从2％提高到4.5％，一级资本充足率最低要求（包括普通股和其他满足一级资本定义的金融工具）由4％提高到6％。

二是资本留存缓冲。在最低资本要求基础上，银行应保留2.5％的普通股资本留存缓冲（Capital Conservation Buffer），使普通股资本加上留存资本缓冲后达到7%，以更好地应对经济和金融冲击。 三是逆周期资本缓冲。

四是系统重要性金融机构额外资本要求。 五是应急资本机制。

宏观审慎政策框架内容是什么？

答：宏观审慎性政策框架是一个动态发展的框架，其主要目标是维护金融稳定、防范系统性金融风险，其主要特征是建立更强的、体现逆周期性的政策体系，主要内容包括：对银行的资本要求、流动性要求、杠杆率要求、拨备规则，对系统重要性机构的特别要求，会计标准，衍生产品交易的集中清算，等等。

宏观审慎管理的基本内涵是什么？

答：宏观审慎性管理以防范系统性金融风险为基本目标，它将金融体系视作一个整体，研究金融体系与宏观经济的联系以及金融体系内部的相互关联性，通过定性、定量分析以及早期预警、宏观压力测试等手段，监测评估金融体系的脆弱性，识别金融风险在金融体系的跨行业、跨市场分布状况以及金融体系顺周期性对金融风险的放大效应，并有针对性地对监管准则、标准或指标进行调整，以期达到金融稳定并确保经济平稳发展的最终目标。

宏观审慎管理工具可分为逆周期工具和增强金融机构抗风险能力工具两大类。前者是要解决在顺周期性所导致的系统性风险，后者主要针对一个时点上跨机构维度上的风险。

宏观审慎（一）——宏观审慎政策框架

一、宏观审慎政策框架形成的背景：宏观审慎政策框架形成于国际金融危机深化以后。2009年初，国际清算银行（BIS）提出用宏观审慎性的概念来概括导致危机中“大而不能倒”、顺周期性、监管不足、标准不高等问题。这个概念开始并不是太流行，但后来慢慢为大家所接受，并逐步被二十国集团（G20）及其他国际组织采用。在G20匹兹堡峰会上，最终形成的会议文件及其附件中开始正式引用了“宏观审慎管理”和“宏观审慎政策”的提法。在G20首尔峰会上，进一步形成了宏观审慎管理的基础性框架，包括最主要的监管以及宏观政策方面的内容，并已经得到了G20峰会的批准，要求G20各成员国落实执行。

二、宏观审慎政策框架内容：宏观审慎性政策框架是一个动态发展的框架，其主要目标是维护金融稳定、防范系统性金融风险，其主要特征是建立更强的、体现逆周期性的政策体系，主要内容包括：对银行的资本要求、流动性要求、杠杆率要求、拨备规则，对系统重要性机构的特别要求，会计标准，衍生产品交易的集中清算，等等。

三、宏观审慎政策框架的资本要求：这次危机表明，资本充足率低，抗风险与吸收损失的能力就不足，因此需要进一步提高资本充足率。同时，还强调提高资本质量。具体看，G20审议批准的巴塞尔协议Ⅲ新资本要求分为以下五个层次。 (一)是最低资本要求。最低标准仍为8％，但其中普通股充足率最低要求从2％提高到4.5％，一级资本充足率最低要求（包括普通股和其他满足一级资本定义的金融工具）由4％提高到6％。

(二)是资本留存缓冲。在最低资本要求基础上，银行应保留2.5％的普通股资本留存缓冲（Capital Conservation Buffer），使普通股资本加上留存资本缓冲后达到7%，以更好地应对经济和金融冲击。

(三)是逆周期资本缓冲。各国可依据自身情况要求银行增加0-2.5%的逆周期资本缓冲（由普通股或其他能充分吸收损失的资本构成）。主要是根据信用（贷）/GDP偏离其趋势值的程度进行测算。逆周期资本缓冲主要在信贷急剧扩张从而可能引发系统性风险时使用，以保护银行体系免受信贷激增所带来的冲击。在实际操作中，可将逆周期资本缓冲作为资本留存缓冲的延伸。巴塞尔Ⅲ专门提出，信贷过度增长的国家应加快执行资本留存缓冲和逆周期资本缓冲要求，可根据情况设置更短的过渡期。

(四)是系统重要性金融机构（SIFIs）额外资本要求。SIFIs应在上述最低资本要求的基础上具备更强的吸收损失能力，方式之一是增加额外资本要求。这样，可以使系统重要性金融机构更多地积累资本，增强应对系统性金融风险和危机的能力，防止道德风险。

(五)是应急资本机制。为增强系统重要性银行损失吸收能力，还可采取应急资本和自救债券（Bail In Debt）等措施。应急资本要求银行在无法持续经营时，普通股之外的资本都应具有冲销或转化为普通股的能力。在银行陷入经营困境或无法持续经营时，自救债券可部分或全部按事先约定条款自动削债或直接转换为普通股，以减少银行的债务负担或增强资本实力，帮助其恢复正常经营。

四、除资本要求外，宏观审慎政策框架中其他内容：

（一）流动性。宏观审慎政策框架对流动性要求作出了相对比较简单的规定；巴塞尔协议Ⅲ引入了最低流动性标准，以推动银行改进流动性风险管理，提高银行防范流动性风险的能力。在考虑资金的可获得性和需求的基础上，巴塞尔银行监管委员会采取慎重的办法来确定流动性标准，设计了流动性覆盖比率和净稳定融资比率作为流动性的国际标准。

（二）杠杆率。巴塞尔银行监管委员会还引入了全球一致的杠杆率要求，作为资本充足率要求的补充。杠杆率被定义为银行一级资本占其表内资产、表外风险敞口和衍生品总风险暴露的比率。使用补充性杠杆率要求，有助于控制金融体系中杠杆率过高问题，弥补内部评级法下风险权重的顺周期问题，有助于形成更有效的资本约束。

（三）拨备。对拨备的规则还未正式出台，但围绕动态拨备、前瞻性拨备开展了大量的国际经验交流，并明确了原则上应采取“向前看”的预期损失型拨备制度。

（四）评级。目前国际社会达成了初步意见，即“要减少对评级公司的依赖”，具体包括减少监管标准和法律法规对信用评级机构（CRA）评级的依赖；减少市场对CRA评级的依赖；人民银行应对在公开市场操作中获取的证券资产作出自己的信用判断，银行不能机械地依赖CRA评级来评估资产的信用状况，投资经理和机构投资者在评估资产的信用时不能机械依靠CRA评级；市场参与者和中央对手方不应把对手方或抵押品资产的CRA评级变化作为自动触发器，大幅、任意地要求调整衍生品和证券融资交易的保证协议中的抵押品；证券发行人应全面、及时披露有关信息，使投资者能独立作出投资判断并评估证券的信用风险。

（五）银行业务模式。一是在发起配售模式中，银行要把证券化产品保留一部分在自己的资产负债表上，从而表明能够承担一定的风险。二是提高对交易账户的资本要求。在西方的大银行中，交易部门创造的利润非常大，但风险也大。过去对交易账户的资本要求非常少，现在提高了这个标准。

（六）衍生品交易与集中清算。当前各国普遍意识到，当场外衍生品市场发展到一定规模以至于能够深刻影响整个金融市场时，有必要通过建立中央清算机制来整合所有未平仓交易及风险敞口信息。这一机制可分为三种不同层次：对交易进行登记的机制（中央登记）、通过清算机构作为中央对手方对交易进行清算的机制（不集中交易，仅集中清算）以及交易所机制（集中交易并集中清算）。

（七）会计准则。会计准则是非常重要的问题，会计准则中公允价值法的顺周期性是焦点。会计问题技术性很强，争议也比较大，所以进展可能会稍微慢一点，初步计划于2011年底推出初步收敛意见。 （八）影子银行。“影子银行”是指行使商业银行功能但却基本不受监管或仅受较少监管的非银行金融机构，比如对冲基金、私募股权基金、特殊目的实体公司（SPV）等等。金融危机以后，国际组织和各国政府都加强了对影子银行的监管。一方面是将监管边界扩展至私募股权基金、对冲基金等影子银行，把这些机构“管起来”。另一方面，针对影子银行与传统银行间存在交叉感染风险的问题，有效隔离风险。

宏观审慎（二）——金融系统的顺逆周期性

金融系统的顺周期性：是指在经济周期中金融变量围绕某一趋势值波动的倾向。因此，顺周期性增强就是意味着波动的幅度增大。顺周期性的更广泛定义包含了三个部分，而且在现实生活中很难区分这三个部分：（1）围绕趋势值波动；（2）趋势本身的变化；（3）均衡值可能出现累计性偏离。这些都会给监管机构带来挑战。

逆周期调控：即逆周期信贷调控机制，是一种宏观审慎政策。央行等相关部门应在客观准确判断宏观形势的基础上创新货币政策工具，进行灵活的逆方向调控，建立健全与新增贷款超常变化相联系的动态拨备要求和额外资本要求，通过逆周期的资本缓冲，平滑信贷投放、引导货币信贷适度增长，实现总量调节和防范金融风险的有机结合，大大提高金融监管的弹性和有效性。

宏观审慎（三）——影子银行系统

影子银行系统（The Shadow Banking System）的概念由美国太平洋投资管理公司执行董事麦卡利首次提出并被广泛采用，又称为平行银行系统（The Parallel Banking System），它包括投资银行、对冲基金、货币市场基金、债券保险公司、结构性投资工具（SIV）等非银行金融机构。这些机构通常从事放款，也接受抵押，是通过杠杆操作持有大量证券、债券和复杂金融工具的金融机构。

在带来金融市场繁荣的同时，影子银行的快速发展和高杠杆操作给整个金融体系带来了巨大的脆弱性，并成为此次全球金融危机的主要推手。目前，影子银行系统正在去杠杆化的过程中持续萎缩，然而，作为金融市场上的重要一环，影子银行系统并不会就此消亡，而是逐步走出监管的真空地带，在新的、更加严格的监管环境下发展。未来，对影子银行系统的信息披露和适度的资本要求将是金融监管改进的重要内容。目前，美国已提出要求所有达到一定规模的对冲基金、私募机构和风险资本基金实行注册，并对投资者和交易对手披露部分信息。影子银行虽然是非银行机构，但是又确实在发挥着事实上的银行功能。它们为次级贷款者和市场富余资金搭建了桥梁，成为次级贷款者融资的主要中间媒介。影子银行通过在金融市场发行各种复杂的金融衍生产品，大规模地扩张其负债和资产业务。所有影子银行相互作用，便形成了彼此之间具有信用和派生关系的影子银行系统。

在过去20年中，伴随着美国经济的不断增长，人们对于信贷的需求与日俱增，美国的影子银行也相应地迅猛发展，并与商业银行一起成为金融体系中重要的参与主体。影子银行的发展壮大，使得美国和全球金融体系的结构发生了根本性变化，传统银行体系的作用不断下降。影子银行比传统银行增长更加快速，并游离于现有的监管体系之外，同时也在最后贷款人的保护伞之外，累积了相当大的金融风险。从一些关于影子银行的数据统计，可以清晰看出其高风险的杠杆操作和过度创新的商业模式。2007年初，在金融工具方面，资产支持商业票据、结构化投资工具、拍卖利率优先证券、可选择偿还债券和活期可变利率票据等的资产规模高达2.2万亿美元，通过第三方回购隔夜融资资产为2.5万亿美元，对冲基金持有的资产高达1.8万亿美元，五大投资银行的资产负债表规模达到了4万亿美元，整个影子银行系统的资产规模高达10.5万亿美元。而与此同时，美国五大银行控股公司的资产总额刚刚超过6万亿美元，整个银行体系的资产约为10万亿美元。在金融市场交易中，利率衍生品市场从2002年的150万亿美元飙升至2007年第四季度的600多万亿美元，约为当期全球GDP的15倍。美国证券业及金融市场协会的数据显示，截至2008年7月，美国抵押债务凭证（CDO）市场上流通的证券总价值已超过9万亿美元。而据国际清算银行统计，截至2007年底，信用违约掉期（CDS）全球市值估计达到45万亿～62万亿美元。次贷危机爆发后，全球最大保险公司美国国际集团（AIG）成为CDS最大的受害者。

从次贷危机的演变逻辑看，由于通货膨胀压力抬升，美联储在2004年6月份开始逐步加息，至2006年6月基准利率共上调425个基点。于是，美国房地产价格2006年上半年开始下跌，住房抵押贷款违约开始出现。美国次级抵押贷款市场、金融衍生产品市场和影子银行系统繁荣的基础开始出现动摇。随着货币市场流动性的逐步萎缩和房地产价格的下挫，影子银行对资产价格和流动性的敏感性开始显现。2007年8月，美国第五大投资银行贝尔斯登宣布旗下对冲基金停止赎回，导致投资者纷纷撤资，从而引发了针对影子银行的第一波资金溃逃。此时银行间市场拆借利率急剧上升，金融市场流动性由过剩变为紧缩，更多的影子银行卷入流动性危机。到2008年初，美林、瑞银、高盛等大型金融机构因为次贷问题出现了巨

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