我国食品安全政策制定系统的完善——以德洛尔逆境中的政策制定思

高业庭

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072）

摘　要：我国的食品安全政策制定中存在着德洛尔定义的“逆境”。基于德洛尔逆境中的政策制定思想，并结合我国食品安全政策制定的现状以及政策无能情况，应当从加强政府中枢决策系统的权威，鼓励地方政府的政策制定活动，建立独立的食品安全政策评估机构，提高公民对食品安全政策的认识几方面来改进我国食品安全政策的制定。

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关键词 ：食品安全；政策制定；德洛尔

中图分类号：Ｆ７１３.５６　　文献标志码：A　　文章编号：1000-8772（2014）16-0182-02

政策科学家叶海卡·德罗尔在20世纪80年代提出了逆境中的政策制定命题。德洛尔指出在各项政策的制定过程中，逆境是一个普遍条件。政府在逆境中进行的政策制定，容易暴露其政策制定的问题和统治方式的缺陷。改善政府的政策制定，必须正确的认识这些问题和缺陷。从2001年起我国政府各部门已陆续制定了一系列的食品安全政策。然而，由于食品安全政策无能的存在，现行的食品安全政策未能有效遏制食品安全事故的发生。因此，借鉴德洛尔的政策制定思想，将德洛尔论述的逆境中政策制定的原则和改进政策制定的建议用于完善我国食品安全政策的制定具有一定的现实意义。

一、德洛尔逆境中政策制定基本思想

在1986年出版的《逆境中的政策制定》一书中，德洛尔将逆境定义为各种社会紧张状态，而这种社会紧张状态是由由不同原因造成的，且难以消除。逆境泛指政策制定过程中面临的各种形式的严重困难[1]5。德洛尔的逆境中政策制定思想主要包括逆境中政策制定的原则以及改进政策制定的建议。其中，德洛尔的逆境中政策制定的原则主要包括：社会改造原则；临界质量原则；有选择的激进主义原则；准备承担风险，避免万一原则；产出价值优先原则；能动乃至强制原则。德洛尔提出的改进政策制定的九条建议则包括：为政府首脑建立政策规划和政策分析机构；针对重大政策问题和政策制定问题作深入研究的需要，建立高级智囊团；构建独立的国情与政策考查机构；提高高层干部的素质；建立国家政策学院；第三世界国家的政策制定应当考虑到军队；应当鼓励并给予基层活动自主发展的余地；提高公民的政策认识；应当定期进行宪法修正。

二、我国食品安全政策制定的现状与无能

（一）食品安全政策制定现状

针对我国21世纪以来的食品安全事故屡屡频发现象，我国政府及相关各部门已经制定了一系列的食品安全政策，目前我国已经建立了一个较为完善的食品安全政策系统。从2001年至今，我国在国家层面上针对食品安全问题主要制定了以下政策：农业部分别在2001年、2006年、2012年推行并颁布了强制性无公害农产品认证制度，《农产品产地管理办法》和《农产品包装和标识管理办法》，以及《农产品质量安全监测管理办法》；[2]卫生部于2002年、2005年、2010年、2011年建立并颁布了追溯承诺和定点跟踪监测制度，《食品卫生许可证管理办法》，《餐饮服务食品安全监督管理办法》，以及《食品添加剂使用标准》、《预包装食品标签通则》等新的食品安全国家标准；国家质检总局于2003年启动食品生产加工经营企业的食品质量安全市场准入制度，颁布《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》；国家卫生和计划生育委员会2013年颁布《新食品原料安全性审查管理办法》。

（二）食品安全政策制定无能

根据德洛尔的论述，政策制定无能是指由于不能满足政策制定要求而出现的失败，有时也要包括失败的原因；还可以把政策制定无能看成是造成了政策制定质量巨大赤字的原因[1]133。德洛尔认为几类主要的政策制定无能包括：利用过去的认知图示和教条来分析不断变化的现实，而造成的了解新模式的诊断过程固有的无能；集团决策的固有局限；组织具有的先天性特征；大众行为的顽固特征；各种结构与过程之间的内部矛盾和紧张关系；处于所有这些和其他无能之下的人类思维与精神情感过程的基本特征[1]133-134。

在食品安全政策制定过程中，政府组织具有的先天性特征是一种政策制定的无能。我国目前的《办理食品卫生检验单位证书的手续》等规定多是为了解决八十年代末的食品安全问题，制定于几十年前，而食品安全问题随着经济和科技的发展不断有新的问题出现，这就导致政府的政策无法解决面对的新情况。这一方面体现了政府组织面对食品安全逆境中易于满足现状和渐进主义的倾向，另一方面，也体现了其仅仅依靠以前的认知图式和教条来认识不断变化的现实，因而造成了其了解新的食品安全问题的诊断过程固有的无能。各种结构与过程之间存在的内部矛盾和紧张关系也是一种形式的食品安全政策制定无能。我国的食品安全监管领域涉及政府的多个部门，而每个部门都有着不同的部门利益，各个部门会受到本部门利益的驱动，而谋求部门利益的最大化。各个部门之间关于利益的争夺会使得政策主体在政策制定的过程中产生内部矛盾和一种紧张关系，由此引起的不可避免的限制和摩擦构成了“固有的无能”。此外，由于法律没有明确规定各部门在食品安全监管中的权限，在政策制定的过程中，各部门需要进行有效的协调并寻求相互的支持，这就导致了政府组织具有集体决策的固有局限。

三、德洛尔政策制定思想对我国食品安全政策制定的启示

（一）加强政府中枢决策系统的权威

从制定制定原则中的“能动乃至强制原则”可以得知，为了有效应对食品安全政策制定中的逆境，政府的中枢决策系统必须享有一定的发号施令的权威，中枢决策系统的权力应当集中到可使制定的食品安全政策达到一个临界质量点。针对我国目前食品安全管理部门众多，各部门基于各自的职权制定政策导致食品安全政策体系混乱，没有统一的标准，各部门之间缺乏统一协调的情况，在国家层面建立一个具有高度权威性的、权力集中的、超越各职能部门具体工作的综合管理协调监督机构是很有必要的。而这一综合管理协调监督机构可以由各学科专家和相关各政府职能部门成员构成，并要充分利用和推动高等学校、科研机构和学会、研究会等学术组织，开展政策和技术等方面的研究，为政府的食品安全决策提供技术咨询和支持[3]。此外，综合管理协调监督机构要完善食品安全立法监督体系，开展有关食品安全保障机制的研究，积极评估我国食品安全政策制定情况。

（二）鼓励地方政府的政策制定活动

鼓励并给予食品安全政策制定的基层活动自主发展的余地也是改进食品安全政策制定的有效途径之一。中央的额外职能下放给地方和地区当局的办法可以减轻中枢决策系统的决策负担。无论从价值观上，还是结合实践来看，地方政府的食品安全政策制定活动的加强都是合乎需要。且可以结合地方的具体条件，可以使民众更好地参与食品安全的维护工作。同时，也可以有效的抗衡中央决策系统过分集权化的力量。针对我国各地区面临的食品安全问题的特殊性，必须有效利用并整合各地方已经建立的食品安全管理体系的作用，各地区所辖范围内的食品安全政策制定应当由各地方政府负责。同时，也要在中央和地方政府之间构建独立而又协同的食品安全政策制定体系，在食品安全标准上，中央和地方政府必须保持很好的协调[4]。对于中央已经制定的食品安全政策或标准的，地方政府必须根据中央的政策或标准进行食品安全政策的细化。对于涉及到几个地区食品安全问题的政策则应主要由上级政府制定统一的食品安全政策。

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