欧洲债务危机对中国地方政府债务管理的启示(2)

　　（一）中国地方政府债务问题的现状

　　欧洲债务危机引起了中国对债务问题的普遍关注，尤其是部分地方政府盲目举债甚至无力还债的现实更是引起了中央的重视。2013年8月1日，全国性地方债审计全面展开。从摸底情况来看，我国的地方政府债务问题现状令人忧虑。

　　1地方政府债务规模大。截至2013年6月底，全国各级政府所承担的负有偿还责任的债务总额高达2070万亿元。在审计的36个地区中，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，最高的竟达189%。

　　2地方政府债务“两头小、中间大”，区域不平衡特点明显。从纵向政府层级看，地（市）、县级债务规模较大，而省级、乡级的债务规模相对比较小（见表1）。从横向看，经济不发达的中西部地区与经济比较发达的沿海地区同样都存在地方政府债务，但不同地区债务规模差异较大。中西部地区由于财政收入较少导致债务规模较大，风险明显大于东部地区。

　　3地方政府多头融资。据2013年6月的调查数据，从政府负有偿还责任债务的来源看，主要有银行贷款、BT、发行债券，分别为553万亿元、121万亿元和117万亿元。其中银行贷款已成为地方政府债务的最主要来源。由此可见，银行对地方政府的支持力度颇大。然而，银行贷款在管理方面较为混乱，风险难以准确预测，这都给地方政府债务管理带来隐忧。

　　4地方政府债务多头管理。尽管由财政部代发的地方债还没有全部发行完毕，但多头管理的现象已经在实际操作中出现。负责规划债务投向项目的是发改委，审核举债目的及贷款的有发改委、财政厅、银监会和人民银行，债务的运行管理则由发改委和国资委共同负责，最后债务的偿还由财政部承担。这种现状致使地方债在规模和结构管理上难以统一，风险控制和资金偿还的不确定性很大。

　　5地方政府债务将迎来集中偿还期。这次审计调查结果显示，在需偿还的政府负有偿还责任债务中，2013下半年、2014年到期的分别占2292%和2189%，2015年至2017年到期的分别占1706%、1158%和779%，2018年及以后到期的占1876%。因此，2013年下半年到2015年到期的应偿还的债务总计占到6187%，这表明，在这一时期我国地方政府还款压力较大。

　　（二）欧洲债务危机分析对中国地方政府债务风险的启示

　　欧洲债务与中国地方政府债务存在一些区别。例如，从债务主体来看，欧洲债务危机属于主权债务危机，而中国地方政府债务是地方政府债务问题；从债务性质上看，前者主要是外债，后者要是内债；从投向来看，前者主要投入消费与福利领域，而后者主要是投向基础设施建设。但是，究其原因，中国地方政府债务问题的出现与前述欧洲债务危机相似，都应归咎于政府失灵。中国地方政府债务问题中的政府失灵，突出地表现在地方政府热衷于政绩工程、中央与地方在财权事权上的不对称、财政收支不透明和腐败现象频发四个方面。

　　1地方政府热衷于政绩工程。我国政府部门的绩效评估内容较窄、指标较少，GDP往往成为最为重要的衡量标准。地方政府官员为追求GDP目标盲目扩大投资，以期在任期内实现“政绩”。所以地方经常出现大搞政绩工程的情况，甚至不惜为此大举借债，却很少对项目的成本与效益进行仔细分析。这既违反了市场的规则，也浪费了财政资源，而且投资项目效益不好的话，还会给地方政府贷款的偿还带来沉重的负担。

　　2中央与地方财权、事权不对称。在财权方面，我国财政收入中央政府获得的很多，而地方政府获得的很少。但与此相反，在事权方面，地方政府却承担了大部分的经济与社会责任，如经济、文化、教育、体育、卫生等基础项目的建设，以及发展地方企业、平衡居民收入等。而承担这些责任都势必耗费大量的资金，所以地方政府支出就很大。在财政收入不足的情况下，借债则成为必然的选择。

　　3财政收支不透明。过去，我国《预算法》禁止地方政府发债，造成地方政府的正规融资渠道狭窄。因此，地方政府只能通过设立地方投融资平台，借为相关单位或者项目提供担保的名义筹措资金，从而规避法律的直接管制。这也使地方政府债务隐蔽性较强，相关信息披露不全。而这些债务在最近的审计工作中被逐渐暴露出来，引起了社会恐慌和市场动荡。

　　4腐败现象频发。地方债务融入的资金，由于不需要走人民代表大会审批的预算流程，来得过于容易，往往打着基础设施建设的名号，被随意投入各种渠道，使用效率非常差。利益集团从中谋利，导致层层转包、工程质量失控等官商勾结的腐败现象应运而生。

　　（三）从公共选择视角看中国地方债务管理建议

　　目前，我国政府总负债率为3943%，低于国际通行的60%的负债率控制标准。虽然我国的地方政府债务问题还未严重到爆发危机的程度，但如果处理不当，依旧可能出现“滚雪球”效应，对中国经济造成不良影响。反思欧债危机，结合公共选择理论提出的政治—经济均衡，我国政府应从制度化与市场化两个角度寻求管理措施。

　　1完善相关法规、制度，规范地方债务管理。2014年下半年，《预算法修正案》和国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》先后出台。随着二者的出台，中央已建立起一个解决地方政府新增和存量债务的整体框架。与以往相比，新框架在地方政府举债主体及用途方面给出了更为明确的指引。首先，今后允许省级政府发行一般债券和专项债券，但市县举债需由省级代为举借。其次，对地方政府债务资金的来源与偿还做出了规定。用途方面只能是公益性资本支出和适度归还存量债务；偿债资金主要来源于一般公共预算收入、对应的政府性基金或专项收入预算收入等。最后，地方政府一般债务和专项债务规模必须纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。

　　2实行地方政府债务规模控制与风险预警。在地方政府债务规模管理方面，应积极借鉴国际经验，逐步建立并完善负债率、债务率、偿债率、新增债务率、利息支出率、担保债务比重、资产负债率和债务依存度等指标体系，从需求角度严格控制债务规模。另外，中央政府要积极引导并建立地方政府债务风险预警体系。在这方面，我们应该借鉴其他国家在地方政府债务管理方面的先进经验，建立有效的风险预警体系，利用它及时辨别与衡量债务风险，对即将超过警戒标准的债务进行果断处理。

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