关于中外政府行政管理体制及改革的对比思考

　　摘要：行政管理体制改革是我国整体改革至关重要的环节。国内一些学者就我国的行政管理体制改革发展历程、存在的问题、主要目标、基本经验、路径选择等方面的研究取得了一定的成果。本文就我国的行政管理体制改革一些方面与国外进行对比，从中找出行政管理改革的理论、改革历程、改革目标和路径选择及方法的一些差异，然后进行概括与总结和对下一步研究进行了展望。

　　关键词：行政管理体制，改革，对比

　　作者：张欣萌，云南师范大学，历史行政学院，云南昆明

　　1.引言

　　行政这个词是具有广义和狭义两种含义。何为广义的行政？即包括政府事务、事业单位、企业及其他的社会组织的内部管理。而狭义的行政指的是具体事务的管理，比如以国家行政机关为主的行政主体处理公共事务，进行社会管理，提供公共服务等的一些社会活动。行政体制则是一个国家行政机关的机构设置，权力划分、运行程序及制度等的总称。

　　2.中西方行政体制理论的历史发展

　　2.1.背景

　　我国是有着悠久历史文化的一个传统大国，在几千年的行政管理实践经验基础上积累了丰富的行政管理经验和思想。最早在《左转》中就有“行其政事”，“行其政令”；在《史记》中有“成王少，周初定天下，周公恐诸侯判周，公乃摄行政当国”[1]。从史籍中“行政”的含义，我们可以看出是指国家事务的管理。商鞅的《商君书》、孔子的《论语》、孟子的《孟子》，其中也都包含了大量关于行政体制及行政管理的思想。随着社会经济的发展，生产方式的转变，行政文化的进步，行政管理体制也经历了一个不断发展的过程。秦汉时期，中央和地方行政体系的框架和模式基本形成，明清时期内阁制的出现，政府机构由皇权统治。到了民主革命时期，孙中山先生提出共和体制的基本架构是“权能分立”和“五权分立”，他有选择性的借鉴了西方行政及政治体制的思想[1]。新中国成立后，以毛泽东为中心的中共党人，学习马克思主义，列宁主义中关于行政体制及管理的原理，探索与中国的实际相结合，形成了具有中国特色的行政体制思想。再到后来改革开放、全国人民代表大会不断地召开，众多领导人和代表最终确立了国家最高权力机关、政府的定位、制度建设和创新、领导体制、依法行政等，人民的观念也是在不断地更新中。

　　而在西方，古希腊学者亚里士多德很早就使用过“行政”一词。古希腊罗马时期，柏拉图的《理想国》、亚里士多德的《政治学》、文艺复兴时期马基雅维利的《君主论》、洛克的《政府论》，都包含着丰富的行政体制及行政管理的思想。具体来说有：1)以宏观理论为根本的西方近代启蒙思想家思想，即“社会契约”、“天赋人权”、“行政权与立法权、司法权分立”。2)以威尔逊与古德诺的“政治—行政二分法”为基础的古典行政理论，最具代表性的就是“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”[2]。这一理论大胆将行政与政治分开，并对政治官员和公务员的工作做了界定。3)现代西方国家“科层制”(官僚制)理论，即具有层级式的权利体系，照章办事的运行体制，不考虑人情感的组织管理，合法的人事行政制度也为当时奠定了理论基础。

　　2.2.中外行政体制类型的不同

　　我国宪法规定中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权利机关的执行机关，也是最高国家行政机关。人民代表大会制度是当代中国最基本的政治制度。当下政府的组织体系中政府权利横向关系包括：国家元首、立法机构、行政机构、司法机构；政府权利纵向关系中央集权、地方分权，总体来说我国还是一个以中共中央为核心的“6+1+2”体系[3]。西方国家主要分为以下四个类型：

　　1)内阁制。它源于英国，又称责任内阁制，是当前西方国家最普遍的一种政府组织形式。其主要特点是：通常由议会中占多半席位的政党，或政党同盟的首领经国家元首之命组成，内阁首领和大臣定期需要向议会汇报他们的工作，并在国家元首颁布的法律和命令上签署，对议会负责任。

　　2)总统制。这个最典型的国家是美国，政府是由总统担任国家元首和行政首脑的一种政府制度。主要特点是：总统既是国家元首，又是政府首脑，独揽了国家的行政大权，政府成员基本上都是由他任命，由他领导，并直接向他汇报工作。这种制度将政府与国会完全分离开，政府中的成员不得同时兼任国会议员，也不能参加国会立法的商议和表决。政府成员只对总统负政治上的责任，总统只对选民负政治上的责任，总统无权解散国会。

　　3)半总统制。最典型的国家是法国，它是一种介于总统制和内阁制之间的体制。它的主要特点是：总理只是形式上的政府首领而已，实际上只起到了辅佐总统的作用，总统才是政府决策的核心；他可以按宪法惯例任命议会多数党领袖为总理，同时根据总理提议任命其他政府官员；政府成员也不能兼任议员。国家总统不对议会负责，而只对选民负责。

　　4)委员会制。是以瑞士为典型的其他一些国家的体制类型，它国家最高行政权力是由议会产生的委员会集体行驶的，是一种特殊的政府组织形式。国家最高行政机关是由联邦议会两院联席会议选出的七名委员组成的联邦委员会。

　　由于历史文化背景不同等原因，西方不同的国家之间的行政体制也会有所差异，但它们仍具有一些相同的特点，即国家权力都分为立法、司法、与行政，各个机关之间相互监督，相互制约，使国家权力保持一种平衡的状态。

　　3.中外行政体制改革的过程

　　3.1.西方行政体制改革的主要理论与方法

　　20世纪80年代，所有的现代化国家和一些追求现代化的国家，都纷纷加入到改革的浪潮之中，官僚制弊端的逐渐凸显，政府赤字的扩张，越来越多的问题亟待政府去解决。行政改革就是试图突破这种传统理论和管理模式的束缚，想要用崭新的理论去实现从传统行政模式向新的行政模式转换。其中最具影响力和代表性的有布坎南的公共选择理论和奥斯本的企业家政府理论等，这些理论出现后，带来了新公共管理思潮，提出了企业型政府、服务型政府等新政府管理理念，西方国家开始掀起了改革的热潮。

　　3.1.1.公共选择理论的“政府失败说”

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