创新行政管理和服务方式推进数字政府建设

　　摘要：党的十九届四中全会聚焦国家治理体系和治理能力现代化，提出了推进数字政府建设的新要求、新任务。要深刻领会数字政府的内涵，洞悉世界各国尤其是英美发达国家数字政府发展趋势，深入了解我国数字政府建设情况，明确中国数字政府建设的各个阶段任务，把数字政府建设作为落实网络强国、数字中国、智慧社会战略的重要举措，从强化顶层设计、尊重基层创新、夯实技术支撑等方面创新行政管理和服务方式，加快推进政府数字化转型，提升国家治理体系和治理能力现代化水平。

　　关键词：公共治理；数字治理；数字政府；国家治理能力；现代化

　　作者：黄未1陈加友2(1.贵州大学，贵州贵阳550025；2.贵州省社会科学院，贵州贵阳550002)

　　从农业时代、工业时代到信息时代，技术始终是推动人类社会发展的关键，而每一次的技术变革必然会促成社会的组织体系、制度结构和治理方式的重大转变。党的十九大提出了建设网络强国的决策部署，作出了建设数字中国、智慧社会的重大战略[1]。党的十九届四中全会聚焦国家治理体系和治理能力现代化，大会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息。”[2]强调建设数字政府、通过技术变革助推我国行政管理方式和服务方式创新。我们要深入学习和贯彻党的十九大和十九届四中全会精神，把数字政府建设作为落实网络强国、数字中国、智慧社会战略的重要举措，积极运用大数据、区块链、物联网、云计算等新一代信息技术推进政府数字治理，从而提升国家治理体系和治理能力现代化水平。

　　一、数字政府与数字治理

　　数字政府是指依托于大数据、物联网、云计算以及人工智能等信息技术，政府机构在数字化、网络化的环境下进行行政管理的模式，既包含信息传递的网络化，又囊括公共服务提供的智能化与便捷化，还蕴含社会治理的精准化与前瞻化。从政府治理本位而言，数字政府是传统政府的升级，是信息技术推动的政府治理模式创新。

　　数字政府概念发轫于西方，是西方公共治理理论进入数字治理时代在政府治理实践的结果，而数字治理则是20世纪后半叶以互联网为代表的信息技术普及的产物，是治理理论与信息技术相耦合的学术延伸。西方数字治理的研究偏向于工具即实践层面，其理论根源依旧是治理理论的范畴，尤与整体性治理以及网络化治理理论联系紧密。就技术与社会的关系，曼纽尔·卡斯特最早探讨了信息技术的革命与网络社会的崛起对社会的重塑作用[3]，网络社会的自发性与无界性为民众带来了民主的回归，同时其资源整合性与信息流通性又为政府治理带来了机遇与挑战。而在政府治理实践层面，为解决新公共管理运动过分强调分权与效率的滥觞所带来的公共部门碎片化和职责同构等现象，伴随着英美等国的政府改革运动，整体性治理等理论兴起。佩里·希克斯首先提出整体性治理这一概念，其是指调整不同层级政府和政府内部部门之间纵向与横向的工作，达到协同一致的公共服务目的。[4]政府应变革治理模式，采取整体性治理方式，加强各机关之间的沟通、协调和合作，从而解决当时政府不同机构职能重复、缺乏沟通、各自为政的现状。相应的，蒂芬·戈德史密斯和威廉·埃格斯联合提出了网络化治理，提出政府治理工作应该改变依赖传统的治理模式，更多地通过各种伙伴关系、协议和同盟所组成的网络来从事并完成公共事业。[5]这些治理理论的提出与它们在政府改革中取得的成功，为数字治理的诞生奠定了理论与实践基础。之后，帕却克·登力维以数字时代为背景，分析了信息社会的特点、信息技术的特征以及政府治理的本质，提出了数字治理理论，认为数字治理的要义在于通过信息技术构建一个政府、社会、市场广泛参与的合作网络，实现行政的数字化。[6]简·芳汀就数字政府建设遇到的问题探讨了技术与组织之间的矛盾，认为数字政府建设的症结不在于技术而在于传统的官僚制的要求与网络系统扁平化需求之间的张力。[7]米拉科维奇提出了作为向数字政府过度的电子政务，意味着数字治理正式从技术实践跃迁至学科范式。[8]

　　国内对于数字治理的研究多倾向于实践层面，而在理论构建方面成果较少，但随着我国将实现治理体系与治理能力现代化提上国家治理战略高度，对于数字政府实践的问题、建设的路径的研究逐渐增多。竺乾威教授认为数字治理是新公共管理的派生，是整体性治理理论的延伸，[9]数字治理秉承整体性的治理理念，通过技术赋能打破政府内部、政府与社会之间的壁垒。就我国建设数字政府所产生的一系列问题，郑磊等人认为数字治理将持续影响政府与社会不断磨合产生的问题，并且将使政府与公民更紧密地相连。[10]而孟庆国等人则认为数字治理理论的发展不断解构着已有的政府管理体制，并且重塑着政府结构与公民参与的方式。[11]数字治理已成为跨学科的研究领域，充分吸纳社会学、管理学、经济学、统计学以及生态学的学科工具与理论知识，融会贯通形成了具有人民性、国家性与系统性、协同性的中国特色的理论范式，[12]构建起我国数字治理的政策工具箱，并与精细化治理、智慧治理等理念相辅相成。[13]但在治理模式转变的过程中，传统的治理体系和治理能力不能很顺畅地过渡到其应然的状态，政府内整体性制度建构的空白难以弥合技术日新月异的鸿沟，[14]并且国家治理体系和治理能力本身也需要借助信息技术手段来提升，又需要适应乃至促进整个社会的数字化转型[15]，才能将治理能力的提高转化为治理效能提升。因此，建设数字政府既是实现我国治理体系和治理能力现代化的必由之路，又是其成果体现。

　　二、数字政府建设的实践推进

　　在西方发达国家，数字政府是数字治理的热点领域，在数字政府建设实践方面，英、美、澳等国已完成从电子政务到智能政府的转型，数字政府建设处于领先水平。英国在2012年颁布《政府数字化战略》，将数字化作为政府提供服务的优先方式，通过建设统一的服务平台、开放政府数据、提供应用接口、建设并持续优化政务服务网站，为全国民众提供便捷的线上公共服务；而在短短五年后，原有的战略无法满足民众急剧增加的需求，英国政府颁布了《政府转型战略(2017—2020)》，该战略通过“数字即平台”的理念来改善和促进政府部门之间的有效协同，采取数字人才的培养、挖掘数据资源价值、加强网络空间安全保护以及用户的隐私保护等措施，实现政府服务流程再造，提高政府服务效能。美国的数字政府建设始于上世纪八十年代信息高速公路建设计划。奥巴马政府时期，强调电子政府的建设与政务信息的公开，2012年美国白宫发布了《数字政府战略》，旨在通过大数据等技术改造国家治理体系，使美国公民可以在任何时间任何地点利用任何电子设备获取政府信息与数字化的公共服务；特朗普政府时期，成立了美国科技委员会，其职责就是使政府数字服务更加智能化，在已有的数字政府基础上使政府适应信息技术的发展，进而经济安全地管理与应用数据以及相应资产。

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