管治自治共治我国城市社区治理的结构转型(2)

给社区。这些转制社区工作者由社区居委会或街道办事处聘用，政府支付成本，承担社区居委会交办的自治性工作以及政府在社区层面的相关公共管理和服务工作。[4]从行政职能与自治职能分离的角度来看，海曙模式与盐田模式具有异曲同工之处。

自治导向下的社区建设，在社区直选和自治结构上进行了新的探索，形成社区治理结构的第二次转型。当然，自治导向下的城市社区建设，并非完全抛开政府的自治，而是合理界分政府与社会的边界，扩大社区自治组织的权限。地方探索模式的经验也显示，社区自治必须在尊重社区居委会自治功能的基础上，妥善协调社区自治与政府行政的关系，明晰社区事务的决策、执行与监督功能。

三、社区矛盾凸显：我国城市社区自治模式的挑战

随着城市社区的分化与利益关系的调整，社区面临的任务与问题也发生了转变，并凸显出既有社区治理结构的限度。第一是社区利益多元化与表达机制单一化之间的张力。当前，社区利益多元化的趋向日益明显。在社区场域内，社区居民与驻区单位、租户与业主、开发商与业主等都成为具有明确利益的主体。同时，基于不同的利益基点，各个社区主体之间如业主与开发商之间，业主与物业管理公司之间，居民与社区居委会、业主委员会之间，居民与居民之间的不信任、不合作乃至对立关系也隐然显现。然而，在当前的社区治理体系中，单纯依赖于社区居委会很难包容如此多元广泛的社区利益诉求，并且自治性的社区居委会也无行政职权来统筹如何复杂多元的利益关系。

第二是社区矛盾尖锐化与协调机制的有限性。近年来，社区矛盾的凸显化集中展现在各种形式的业主维权现象。围绕房屋质量和产权相关的商品房销售、拆

迁，物业管理，公共工程建设等引发的业主维权现象，在全国各大中城市此起彼伏，掀起一场“城市运动”，如深圳建设“西部通道”侧接线而出现的大规模维权事件、上海规划磁悬浮而引发周边业主的“散步”现象。[5]尽管许多业主维权事件的起因，已超出了社区的空间，但事件的治理主体往往又会回归到社区本身。从这些事件发生、扩散和消解的过程来看，都凸显了社区治理体系的局限性。作为居民的“头”和政府的“脚”，社区居委会在面对业主维权行动时处境两难：它既不能破坏社区和谐支持维权，也不能脱离民意阻止维权。因此，业主维权活动的频繁出现并日趋扩大，展现了社区自治体制的失灵。

第三是新社区治理主体的出现。随着社区空间的扩张和社区主体的增加，各类社区草根组织也在不断涌现，社区服务组织，社区老年组织，社区志愿组织，社区经济组织蓬勃发展。尤其是业主委员会，不仅是一个基于产权而组成的业主自治组织，还因其与业主有着密切的利益关联度，成为名副其实的居民利益代言组织。业主委员会成为维权行动的主要组织者、领导者和推动者，在其与地产开发商、物业公司，驻区企业，乃至公共部门的博弈行动中，积极为业主争取利益从而获得了社区业主的广泛支持，从而也成为一支举足轻重的社区治理力量。在许多地方，业主委员会已经成为名副其实的“自治组织”，成为社区利益集中表达的组织，这一状况，反过来弱化了社区居委会作为自治主体的地位和功能。

概而言之，当前社区成为社会矛盾的多发地和集聚区，社区自治与民主日益让位于社区和谐与稳定的目标。社区利益的多元化和社区矛盾的复杂化，凸显既有社区治理结构的失效，即社区居委会作为定位于社区居民开展自治的组织，无法涵盖和包容日趋分化的多元社区利益，以及错综复杂的社区利益矛盾。从构建社区和谐稳定出发，应当充分发挥政党、自治组织、社区居民及社区草根组织等多元参与，推动社区自治走向社区共治，实现社区治理结构的第三次转型。

四、推动社区共治的结构转型

在社区矛盾日趋凸显的背景下，民政部门在推进城市社区管理工作中，也在不断强化社区共治的发展导向，要求充分发挥各类社区治理主体的功能。2007年11月，《民政部关于开展“建设和谐社区示范单位”创建活动的通知》提出，要建设“居民自治、管理有序、服务完善、治安良好、环境优美、文明祥和”的和谐社区，其中“管理有序”就强调健全“民主协商机制、矛盾纠纷调处机制、共建机制、民情民意反映机制”。2009年11月，《民政部关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》再次强调，“积极推进街道管理体制创新和农村综合改革，建立健全利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制和自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件应急管理体制机制。”

显然，在社区利益多元化和社区矛盾复杂化的现实下，社区和谐秩序的重构有赖于社区各种利益主体的良性互动与利益关系的有效调处。做到这一点，就需要尊重每一个社区组织的主体地位和合理利益，而不单是强化社区居委会的自治功能。此外，还应当充分发挥社区党组织的利益整合与协调功能，发挥社区草根组织的利益表达功能，以及社区居民的自主参与，从而形成一种多元共治的社区治理格局。

其一，强化执政党在社区的利益整合功能。充分利用社区党组织的政治整合功能，拓展其在协调社区利益矛盾，平衡利益关系上的积极作用。不断加强执政党在社区的组织网络建设，在社区居委会、业主委员会、物业管理公司、老年协会等组织中成立党支部，并在此基础上组建社区党委或总支。将社区党委改造成利益协商的平台，党的组织网络变成利益谈判的纽带，让社区党组织积极协调发

生在社区居民与物业管理公司，与业主维权会等相互间的纠纷，形成党内协商的格局。同时，发挥社区里的党员的积极作用，发动他们参选业主委员会、楼栋长、社区居委会，帮扶社区内的弱势人群，主动调解社区矛盾，引导业主依法理性维权。

其二，发挥社区草根组织的服务与引导功能。社区内的各类自治组织，如老年协会、科技协会、志愿者组织、爱心慈善组织等，既是社区的行为主体，也是社区的利益主体。要尊重和发挥它们在利益表达，利益协调和矛盾疏导上的积极作用。首先是发挥社区老年组织的作用。充分利用社区里的老人，特别是那些离退休的老干部，老党员，老专家、老模范等的作用，发挥他们的余热，调解邻里纠纷，化解社区矛盾，维护社区的和谐局面。其次是发挥社区慈善组织的作用。采取政府引导，民间主办的方式，成立各类社区爱心组织，如“爱心驿站”、“爱心超市”等，让社区各阶层的居民都参与到社区关爱行动，密切邻里关系，凝聚社区亲情，形成互助友爱的社区氛围。最后，发挥社区志愿组织的作用。通过政府引导，物质补贴、精神激励等方式，积极推动各类社区志愿者组织的发展，包括社区义工队伍，社区治安巡逻队等。充分发挥这些社区志愿者组织在提供社区服务，改善社区治安与环境上的积极作用，降低政府在社区治理上的负担。

其三，发挥业主委员会的自治功能。业主委员会是业主维权的主要推动力量，在其领导与地产开发商、物业公司，驻区企业，乃至公共部门的行动中，获得了社区成员的广泛支持，从而也成为一支举足轻重的社区治理力量。业主委员会已成为名副其实的业主（社区居民的一部分）自治组织，它有助于业主的利益表达、激发社区基层政治参与的积极性，从而促进了城市基层民主。[6]当前，基层政府尤其要避免将业主委员会边缘化，要尊重业主委员会作为业主利益代言组织的地位，有序引导其聚合业主利益诉求，表达利益主张的行动。面对业主维权的激

烈行动时，基层政府更需要利用倾听业主委员会在表达利益和缓和矛盾上的积极作用，通过谈判、协商、妥协而非僵化地压制的方式化解冲突。

其四，发挥社区居民的参与功能。社区不仅是居民生活和休憩的场所，也是居民实现自我管理、自我教育、自我服务的区域。社区发展离不开居民的参与。要充分发挥那些经常关心社区事务，热心公益事业的社区居民代表的作用，利用他们在居民中的声望，引导他们理性合法的表达行为。充分落实居民自治，尤其是通过推动社区居委会的直接选举，以及切实下发社区居委会充分的自主权，进而激发社区居民的民主热情，提高他们在治理自身事务上的能力。开展丰富多彩的社区文化活动。通过社区文化活动的开展，培育和谐融洽的邻里关系，消除彼此的陌生和隔阂，形成共同的社区意识。通过激发居民社区参与，凝聚社区意识和归宿感，增强社区成员之间的信任、协商与和谐关系，从而最大可能地化解社区矛盾。

【参考文献】

[1]王青山，刘继同．中国社区建设模式研究[M]．北京：中国社会科学出版社，2004：54．

[2]李凡．中国城市社区直接选举改革[C]．西安：西北大学出版社，2003：9－25．

[3]胡宗山．定位与培育：社区自治的路径选择[J]．社会主义研究，2001，(3)．

[4]厉云飞，黄瑞瑞．选聘分离：我国城市社区治理的体制创新——以宁波海曙区为例[J]．宁波大学学报，2009，(6)．

[5]陈家喜．从堵路到散步：业主理性维权的新趋向[J]．现代物业，2008，(5)．

[6]李俊．住房产权与政治参与：中国城市的基层社区民主[J]．社会学研究，2009，(5)．

【作者简介】陈家喜（1976- ），男，深圳大学当代中国政治研究所副教授，复旦大学公共管理博士后，主要研究方向为政党政治与社会阶层政治；蔡国（1986- ），男，深圳大学当代中国政治研究所硕士研究生（广东深圳518060）。

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