不成熟的行政行为不具有可诉性(4)

履行法定职责行为违法，并判令其以申请人要求的形式公开涉案信息。对此，法院内部形成了两种不同意见，一种意见认为，申请人不支付行政机关垫付的邮资本身就存在着恶意，根据《条例》第21条第(1)项规定：“属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径”，行政机关告知了查阅的地点与方式，应认为是履行了公开的义务，至于申请人不愿到指定地点查阅，是对权利的放弃，故不能确认行政机关的行为违法；另一种意见则认为，《条例》第26条规定：“应当按照申请人要求的形式予以提供”，其不缴费的行为不属于无法提供的情形，因缴费的具体标准未出台，申请人不缴费，责任不在申请人，故行政机关在可以按申请人的要求邮寄的情况下不邮寄，属不履行法定职责。

这里形成了两个问题：第一，如何理解《条例》第26条的涵义，行政机关怎么做，才算真正履行了政府信息公开的义务，是否必须按照当事人要求的形式提供信息。第二，如果行政机关未按照申请人要求的形式提供信息，例如，申请人要求行政机关将文件放在电子磁盘中，而行政机关将文件打印后，以纸质载体的形式提供给了申请人。这种情况下，行政机关的行为是否对相对人的实体权利产生影响?在学理上，“信息”广义上是指以各种方式传递与交流的具有一定目的与时效的消息。信息必须附着在一定的载体之上，通常也就是文件之上，不存在没有载体形式的纯粹的信息或消息。在信息公开背景下，政府没有能力提供没有载体的信息。然而，另一方面，申请政府信息公开，公开的是信息而不是载体本身。对此，外国法院有大量的案例，论述此问题。对于政府

是否要按照当事人要求的形式提供信息，美国哥伦比亚法院有一个很经典的案件，即迪斯姆科斯诉内政部案(Dismukes v．Depanment of the Interior)。该案中，申请者菲利普·迪斯姆科斯要求内政部公开一份电脑磁盘，该磁盘的内容包括1982年LMS油气公司下属的六个局租用彩票机的人员的姓名和地址。内政部允许迪斯姆科斯以单片缩影胶片的形式获得该信息，但是拒绝提供电脑文件。在此案中，哥伦比亚地区法院驳回了迪斯姆科斯的诉讼请求。法院认为，一个行政机关可以提供与实际申请相当的其他形式的记录，这是符合信息公开要求的，迪斯姆科斯为了要以特定形式获得记录，他就必须说明记录的形式不同会影响信息的数量。这个判决反映了美国法院对以何种形式公开的基本意见，即法院注重的是信息的内容本身，而不是载体(形式)，除非以不同的载体(形式)提供，会影响到信息的内容本身。该判决对我们的最大启示：按照申请人要求的形式提供信息，其立法目的是为了使行政机关提供的政府信息的内容与申请人所要求的一致，不因载体的不同而信息内容的质和量发生变化。

在我国的司法实践中，如果公开主体——行政机关未按申请人要求的形式提供信息，但是以其他形式提供相同量和相同内容的信息，应该说对相对人的实体权利义务没有实质性影响，其据此提起诉讼，人民法院应当不予受理。

(二)“三需要”与原告资格的关系

《条例》第13条规定：除本条例第9、10、1 1、12条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级

以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。《国务院办公厅关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》(下称《若干意见》)第(14)项：“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供”。

司法实践中对申请政府信息公开时“三需要”与是否符合申请条件及是否予以公开之间的关系形成了两种意见：一种意见认为，《条例》第13条规定：“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”，《若干意见》第5条第(14)项更明确了与“三需要”无关的申请不予公开。申请人申请公开政府信息，应当证明获取该信息是基于“三需要”，否则即不符合申请的条件，也不符合公开的要件；另一种意见认为，《条例》立法的目的是保护公民、法人或其他组织的知情权，“三需要”没有具体的界定标准，实践中难以把握，过分强调“三需要”，会使《条例》的立法目的无法实现，对申请人的申请条件及予以公开的要件应当从宽掌握。有学者就指出，《若干意见》的规定显然是对《条例》规定的严重误读，《条例》本身都没

有对公民、法人或者其他组织申请公开政府信息加以限制，法院又有什么权力和理由在司法审查过程中对此加以审查呢?这显然是在剥夺和限制公民的知情权。

“三需要”不仅在申请程序中形成了两种不同意见，在行政诉讼的原告资格问题上，也存在两种意见：一种意见认为，是否符合“三需要”，既是行政机关作出实体处分的依据，也是行政诉讼实体审理所要具备的条件。法院在进行实体审理时，应当做到宽严相济，即对行政机关审查要严，必须达到说明理由充分；对原告审查要宽，只要作出合理的说明即可。另一种意见则认为，“三个需要”要结合行政诉讼的利害关系，从严把握原告资格问题。申请公开与寻求司法救济是两种不同的法律关系，《条例》第33条对此作了不同的规定。在域外，信息公开制度建立之初，对申请人一般也有严格的限定条件。如美国国会于1946年制定的《行政程序法》第3节规定：公众向文书档案的保存单位提出查询申请，必须证明自己有提出该项申请的“正当理由”，只有“适当的直接的利害关系人”才享有信息公开请求权，否则，官方有权拒绝申请者的要求。日本早期的地方公共团体的信息公开条例，多数对申请人有不同程度的限制性规定，即使现在，在都、道、府、县一级的信息公开条例中还没有规定向任何人公开；有半数的条例中规定的请求权人不仅是在本区域内有住所的个人和法人，而且扩大到与实施机关所进行的事务事业有利害关系的人。

我们认为“三需要”的限缩性解释具有浓厚的国情意识。首先，无论是长期浸润于“民可使由之，不可使知之”传统中的政府，还是深受“保守国家秘密和工作秘密”影响的公务人员，都未有足够的能力应对已有萌芽并日渐膨胀的要求监督政府、参与国家行政管理、维护自身权益的普通民众的民主权利的需求。其次，“传统封建政治文化的浸渍和长期计划经济下政府的过度统制，使大多数人对隔着一层帷幕的政府行为习以为常；而对市场经济基于完全信息的最优激励机制，所能产生的巨大效益还没有充分认识。”再次，中国尚未形成较为完备的信息公开、保密制度，对依申请公开的信息范围的限制，除《条例》第8、14条的笼统规定外，再无其他相对详细、明确的界定。最后，国家对信息公开申请权的保障能力还不充分，“权利不是需要政府撒手，而是需要政府积极的保护；政府若想提供这种保护，必须依赖充足可支配的资金。”(D就目前而言，政府显然缺少这方面的财政支持。

(三)“三需要问题”是属于举证责任问题还是起诉条件问题

对此，实务界有三种观点。

第一种观点认为，“三需要”既不是举证责任问题，更不是起诉条件问题，《条例》第13条在规定公民、法人或其他组织向行政机关申请获取政府信息时，的确提到了“三需要”，但在第20条关于政府信息公开申请应包括的内容的规定中，并没有要求申请人对是否符合“三

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