关于重塑中国现代行政文化的研究(2)

必要的牺牲精神，加深了行政主体与大众的裂痕，制约着人民对政府的信任。我国经济效益的大幅度增长和道德价值观一定程度的失范，传统价值观受到较大程度的冲击，新的价值观体系的确立尚需一些时日，价值观内容、目标和衡量标准的多元化也为不同性质价值观的并存留下空间，因而难免形成价值虚空，无所适从的局面，这与经济的快速增长相比较，无疑是一个反差。

（三）人治主义浓厚

传统行政文化的显著特征之一就是人治中义。行政伦理化和宗法思想以及家天下的治理理念十分突出;官员被认为是治理一方的父母官，其个人素质的状况直接决定了其辖权内行政管理实务的优劣。中国传统社会的统治者向来以天子自居，认为自己的统治权从根本上讲是顺应天命而不是来自于民众的赋予，甚至一个新生政权反抗旧政权时也或多或少地假托上天的意志。这种理念使的社会民众在统治权面前缺乏独立的人格和民主意识，权威崇拜、等级观念和依附心理严重。不可否认，法治理念在中国传统文化中扮演着重要角色，”外儒内法”是封建政治统治的重要特征。但是这种法治与现代法治的含义相差甚远。法在实际操作中往往是个人意志的体现。

行政组织唯行政长官一人之命是从，导致行政管理中主观随意性的泛滥，权力失去监督，容易产生腐败；行政人之命是从，导致行政管理中主观随意性的泛滥，权力失去监督，容易产生腐败；行政妨碍了其他行政人员积极性、主动性和创造性的发挥，行政效率低下，缺乏活力；导致公共行政领域人情大于权力，权力大于法律。

（四）形式主义泛滥

中华民族素来被冠以礼仪之邦，儒家的一套礼数规则在两千年封建统治中逐渐发达和固化。礼是由传统和习俗而形成的行为规范，同时也是治国的基本方术和要道。在这种文化习性的影响下，行政目标的达成并不被作为最终极的追求目的，通过什么形式和规则来执行却有着种种条框的约束。

这种形式主义文化价值观主导下的行政活动效率没有保障，行政改革也缺乏活力。人们在评价一项行政活动的效果时，更多地考虑是否遵循了上级的指示和任务，而忽视实际的社会效应。这种追求形式无视实际效应、片面追求速度牺牲最终效益的行政价值观造成政策执行浮于往往形式，只有被动的执行而没有实际的创新，甚至为了应付相应的行政指标而大做表面文章，极大地浪费社会资源。

四、 重塑中国现代行政文化的必要性 （一）理论意义

随着时代的发展，人们越来越注意到行政文化对行政改革的深层次的作用，行政文化是行政管理之魂被广泛引用，得到认可，人们开始注重行政文化对行政管理和行政改革的实践意义，对行政文化的内涵、分类、结构和功能，行政文化的各种表现形态，及其变化发展等等，进行深入的探讨，但没有取得较为一致的意见。我国行政文化研究大约始于上个世纪80年代后期，作了一些理论的探讨;随着我国行政改革的深入，行政文化理论研究有了很大发展。

（二）现实意义

随着当代社会的全面转型，我国传统的行政文化受到了前所未有的冲击，出现了诸多的问题。特别是社会主义市场经济体制的建立，政治也进入了动态的、不断变革的过程，政府对经济社会指导、干预的管理方式、重心在不断变化、调整这种变化无疑对行政文化提出了更新的要求。最重要的是，现代行政文化的建构与政治体制改革和行政体制改革的进程存在着极为密切的互动关系。所以，重塑现代行政文化意义重大。

1．重塑行政文化是提高中国政府行政管理的关键。尽管我国的经济水平迅速提高，但是中国政府的行政管理效率低下，与西方国家相比，我国政府的行政管理水平以及行政管理技术严重落后，并且进步缓慢。在政策执行过程中，我国行政管理费用居高不下，政策执行成本国本，导致财政支出浪费严重，

2．重塑行政文化是进一步深化我国行政管理体制改革的基础。中国的行政管理体制改革虽然虽然取得了一些阶段性成果，但是始终成效有限。这其中固然有体制不顺、职能不畅的原因，而在更深层次却是没有从行政文化的层面上来变革公共行政管理体制。行政管理体制改革的过程，实质上也是行政文化的变迁过程。这既是对传统行政文化的冲击，又是对现代行政文化的培育。从一定角度而言，行政文化的变革层次更深、难度更大，是整个行政管理体制改革的关键。若不变革传统的、落后的行政文化，行政管理体制改革就缺少观念的支撑和理论的指导。因此，要巩固改革成果，积极稳妥地深化行政管理体制改革，必须在改革实践中，重塑我国行政文化，从而培育出适应社会健康发展的行政文化。这样从变革行政文化入手，来改革现行行政管理体制，就能使这一改革中的硬件要素与软件要素的变革协调配套，相互促进、相得益彰。

3．重塑行政文化是提高政府形象的重要途径。政府形象作为人们对政府提供公共产品的直观评价和内心体验;作为人们对政府客观存在的整体印象和自我认同;作为人们对公共行政的信任度和支持度，良好的政府形象是政府宏观调控、市场监控、社会管理和公共服务可资利用的重要资源，是减少政策制定压力和政策执行阻力，提高政策评估动力和政策实施效益的取之不尽的源泉。行政的出发点和归宿。因此要塑造现代政府形象，就必须不断重塑行政文化。通过转变行政思想和行政价值观，树立现代行政理念，充分重视每个公民的政治地位和合法权利，促进公众与政府的平等交流与互动，提高公众对政府的合法性认同、有效性认可、全面性参与，以此来构建民主法治、服务高效的现代政府形象。

五、重塑中国现代行政文化的路径选择

行政文化，深深影响和制约行政体系及其国家公务员行为的方方面面，是公共行政之魂。鉴于我国当前行政文化的积弊以及重塑行政文化的重要性，下面主要从思想、制度和环境三方面探讨当今中国行政文化的重塑的路径选择。

（一）不断更新行政观念，重塑行政价值观

行政价值观念一方面是社会转型的产物，另一方面它又是促进和完成社会转型的催化剂。所以，重塑行政价值观是重塑行政文化的前提。

提高行政效率意识。国际上公认，西方发达国家行政机关的效率是比较高的，比如处理突发事件、解决公民日常生活中遇到的麻烦等情况时，他们行动及时、方案准确、处理迅速，结果大多令人满意，这虽然与他们的反应机制有关，但更与西方国家行政人员的行政效率意识有很大关系。策在较短的时间内得到下级的执行。公务员素质高低既直接影响对这些政策的正确理解又影响执行这些政策的时效性，而时效性是效率的重要组成部分。此外，提高行政效率，体现在通过制度可以使行政上级或行政首长那些有利于公共利益的决策在较短的时间内得到下级的执行。

提升服务意识。随着现代市场机制的建立与运行，企业和民众成为市场和社会的主体，政府权力受到限制，从而，实行“小政府大服务”，增强政府对社会的服务意识与服务行为，从管制型行政向服务型行政转变，已经成为必然趋势。从经济学角度来讲，政府向社会提供公共产品，保证社会机构的正常运行，提高经济效率。为人民服务是对政府机构的基本要求，只有树立良好的服务意识，才能加快良好行政文化的塑造。

（二）要积极改革创新并要建立一整套行政行为规则，确保各种行政行为依法依规、有序透明、高效运行

推进行政机构改革。反思我国当前行政文化中的消极现象，与行政机构设置的不合理性息息相关。机构臃肿造成人浮于事与责任心的缺失，机构交叉和权责冲突引起管理的越位、缺位和错位现象层出不穷，既影响了工作效率，也侵蚀了行政机关风气。必须以转变政府职能为核心，继续推进大部制改革，逐步实现地方机关同中央机构设置的合理衔接。要严格机构设置程序，完善各级政府组织法，从而建立长效机制，实现机构设置的法制化。

建立行政行为规则，要以现行的有关法律法规和《国家公务员管理条例》为基本依据，以公正透明、运转协调、务实高效为目标，力求体现创造性、针对性和可操作性。当前，要着力在规范决策程序----对涉及经济社会发展全局的重大事项，要广集民智，充分进行协商和协调，对专业性、技术性较强的重大事项，要认真进行专家论证、技术咨询和决策评估，对同群众利益密切相关的重大事项，要实行公示、听证等制度，并建立决策失误追究制度，把决策建立在科学民主的基础之上、规范办事流程---理顺部门之间的关系，杜绝相互推诿扯皮，推行限时办结和超时许可，着力提高行政行为效率、规范行政质量标准---按照部门职责和一岗一责的要求，确定质量标准，并建立与之相配套的评议评价和奖优罚劣机制，努力在各级党政机关和公务员队伍中营造争先进创一流的良好氛围、规范政务公开----在保证国家信息安全的前提下，进一步扩大政务公开的范围，提高行政行为的透明度，以便更广泛地接受群众监督、社会监督和舆论监督、规范公务员用语----制定公务员文明用语规范，提倡讲普通话，提高语言表达能力，改善语言交流方式，展现公务员良好素质。

（三）营造良好氛围，实现行政文化的现代化

我国目前属于社会转型时期，行政文化的现代化当务之急要实现从人治行政文化、全能行政文化、管理行政文化向法治行政文化、有限行政文化和服务行政文化的转变。

1．从人治行政文化向法治行政文化的转变。人治型行政文化的主要特征是无法可依，有法不依，执法不严，违法不究，法律的自由裁量偏大等，主张国家主要应由具有高尚道德的圣者、贤人通过道德感化进行治理。这种行政文化给中国社会带来了诸多弊端，表现为官就代表法，法服务于官，法缺乏对权力的约束。

而法治行政文化则认为主要应由掌握国家权力者通过强制性法律治理国家，法治型行政文化是现代行政的基石，要求行政工作程序化、科学化、规范化，以法律至上为最高原则，法律面前，人人平等，行政官员与百姓一样都要有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，对各种行政权力的运行边界界定清晰，对权力依法监督，严格控制。从法治行政文化的过程看，法治化、市场化、民主化应同步进行。市场化可以给中国的法治政府提供经济制度条件，而中国政府的法制化，也可以给市场化提供法治政府的保障，并为中国政府的民主化提供基础。

因此，向法治行政文化的转变，首先要求政府在理念上向法治化、市场化和民主化转变，以此指导公共行政，并最终在制度表述上和执法实践中真正体现法治精神。

2．从全能行政文化向有限行政文化的转变。全能行政文化认为，政府是全能的、积极的行为主体，社会是散漫无度的，是被动的对象客体；政府有责任包揽它有能力做的一切社会事务。在全能行政文化的影响下，形成了政府无所不管、政府权力无限的管理格局，最终因为政府提取公共财力的调动资源能力的有限性与其所承担责任的无限性使政府处于“管不好”、“管不了”的困境。在这种情况下，就必须实行由全能行政文化向有限行政文化的转变，在指导思想上确立有限行政的意识，完善政府行为的约束机制，即宪政约束、民主约束、财政约束、分配约束。向有限行政文化转变，还要求政府培养市场经济的意识，改变“吃大锅饭”、“父爱主义”、只讲收益不讲投入等计划经济体制下的观念，逐步树立科技意识、竞争意识、成本意识、效能意识、开放意识、进取意识等观念，建立健全与市场经济接轨、旨在确立有限有效政府的制度。

3．从管制行政文化向服务行政文化的转变。建立服务型政府，就是要以服务人民为政府工作的立足点和落脚点。管制型行政文化从传统的管制型行政体制演变而来，适合于集权型的管理方式。在这一体制下，政府是全能的，具有无所不包的行政责任，政府与社会的关系是控制与被控制、领导与被领导的关系。随着现代市场机制的建立与运行，传统的管制型行政失去了意义，企业和民众成为市场和社会的主体，政府权力受到限制，从而，提倡政府转变职能，实行“小政府大服务”，增强政府对社会的服务意识与服务行为，从管制型行政向服务型行政转变，已经成为必然趋势。应该从一下三个方面入手：一是树立科学的公共行政意识。就当前的中国而言，科学的公共行政意识就是要求行政机关和行政人员

树立起强烈的行政服务意识，将为人民服务作为政府行政工作的宗旨。如，南京市在建立服务型政府的过程中，就始终坚持服务意识，认真切实地解决人民群众关心的事情。同时为了更好地为市民提供服务，还运用了先进的网络信息技术，让市民与政府各部门零距离接触，及时地了解民意、解决问题。案例中所提到的”一站式服务”、”跟踪式服务”、”全日制服务”以及市长信箱、局长热线等都表明，在南京市，各政府机关、政府部门以及工作人员都逐渐树立起服务意识和理念，一种服务型的行政文化和氛围正在南京悄然形成。二是培养和塑造健康的行政人格和行政心理。健康的行政人格可以陶冶行政人员情操，使之形成“心理定势和客观精神”。它要求行政人员具有开放意识、创新精神、社会正义感和责任感以及良好的人际关系等等。健康的行政心理则要求行政人员克服官本位心理、任人唯亲心理以及特权心理。三是行政文化的建设要重视公民期待，这也是实现从政府本位到民众本位的一个关键环节所在。公民期待是公民对政府地位和政府作用的主观要求，也是公民对自身的利益、权利资格和地位的心理预测。塑造和培养以公民期待为价值归属的行政文化是我国行政发展过程中的一项重要内容和目标。要实现行政文化与公民期待吻合，就必须形成政府与公民之间的良性互动关系。

参考文献：

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[8] 罗兴佐.行政文化建设浅议.吉安师专学报（哲社版）,1995(3).

学生（签名）： 年 月 日

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