登记奠定了基础。总体而言，进行统一登记来保护不动产权利、促进不动产交易的有序进行是收益大于成本的。但究竟选择什么机构担负不动产统一登记的职责，还取决于改革成本的制约作用。我国不动产登记制度是现行物权制度的有机组成部分，并且与不动产管理制度紧密相连。根据诺斯的经济学观点，制度的变迁会形成路径依赖，顺应这一路径会减少制度创新的摩擦成本以及既得利益集团所造成的阻力。因此，从制度变迁的路径依赖以及制度变迁的成本来看，我国不动产登记机构改革应尽可能遵循已有的路径，尽量在现有法律框架内进行改造，并注重与现行管理体制的衔接，以节约改革成本。
3.效率原则。效率是市场经济的基本要求，也是行政管理的生命力所在。效率原则要求登记机构拥有详备的不动产登记资料，科学合理的登记程序，使不动产登记机构能在保证登记不发生瑕疵的情况下在尽可能短的时间内完成不动产登记工作，以满足不动产物权变动的效果及国家进行行政监管的要求。效率原则同时包含便民原则，要求登记机关应该尽可能地贴近不动产所在地，既方便登记机关的实地勘察、准确快速登记，也方便权利人的申请登记和查阅登记信息，减少当事人来往奔波的成本，而这要求不动产登记机构能在城乡分布合理的登记网点。
二、对不动产登记机构设置方案的评析 (一)对法院作为登记机构的评析
理论上法院作为登记机关，可以保证登记的中立性，可以其权威提高物权公示的公信力，实现不动产物权变动的目标。{2}19.但这种选择不符合我国国情。目前我国法院承担着繁重的审判任务(特别是县级法院)，如果再让它承担繁杂的登记任务，恐怕难以胜任;法院自身组织条件的限制，无力承担登记专业性技术性的任务，否则需要大规模的配套改革，财力成本、时间成本等将十分高昂。同时，我国司法机关本身受行政权力影响极大，在法院本身还在极力寻求独立的过程中由法院负责登记，对促进登记的独立性、中立性无益。此外，在物权发生争议的情况下，法院需要确认登记的真实性，而法院本身作为登记机关，难免使人产生不信任之感，以致损害登记的权威性。所以由法院去履行登记职能从可行性、效率角度考虑均不合适。 (二)对中介组织作为登记机构的评析
中介机构作为民间组织，以其作为登记机构可以实现登记机构的中立价值，有利于防止行政权对民事权利的不正当干预，可以通过“信息共享”和透明登记制度满足政府监管的需要。{3}但此观点亦存在较大缺陷。首先，作为不附属任何权威部门的专门中介单位，在从事对物权的实质性审查时，
缺乏一定的权威性：它不能像行政机关那样借助于行政权力来进行实质性审查工作，它也不具备法院那样的司法权威性，能使物权公示获得较确定的公信力。其次，在登记申请人从事虚假登记、诈骗登记的情况下，它不能追究当事人的法律责任。由于它是中介性单位，缺乏必要的权力基础，不能像行政机关一样对违法当事人进行行政处罚，或者像司法机关一样，依法直接进入诉讼程序，采取有效的法律手段追究当事人责任。再次，我国物权登记制度的目的是双重的，而作为中介单位作为登记机构显然无法有效对不动产权利进行行政监管，不能充分体现出登记制度的双重功能。最后，由于中介机构同样缺乏人员、技术条件，同样需要进行大规模的配套改革，面临着巨大的改革成本。因此，由具有社会化服务功能的中介机构负责不动产登记，至少在目前或短期内是不可行的。
(三)对行政机关作为登记机构的评析
从我国的历史传统和现实情况来看，不动产登记一直由行政机关进行，继续由统一的行政机关登记具有合理性。一方面，行政权力的高效及相应的权威，有利于稳定物权交易秩序，确立登记的公信力，保障交易安全。登记制度的重要特点在于不动产登记的公示公信原则，只要建立统一的登记机关和统一的登记簿，即使是行政登记，也完全可以实现登
记的公示效力。登记是否具有公信力和公信力的大小，完全取决于登记制度的设计，与登记的司法性和行政性无关。{7}因此，由行政机关来进行不动产登记也可以实现登记的公示公信目的。另一方面，由行政机关进行登记可以兼顾不动产登记的管理性质。在进行不动产登记的过程中，也需要国家进行其他的一些管理活动，比如统计登记信息，并将这些信息作为国家日常管理和政策调整的依据。由于这些活动不仅具有行政性，还需要较高的专业技术，由行政机关来进行更加合适。同时，从现代行政权和司法权之间的关系来看，现代的行政权已经不再是纯粹的执行管理权，也包括了越来越多的准立法权和准司法权，因而由行政机关进行房地产登记，兼有行政管理和司法性，可以更好地实现登记的多重目标。{8}
三、应以土地、房屋登记部门为基础设立不动产登记机构
在目前条件下，我们认为应将土地登记部门和房屋登记部门分别独立出来，以土地、房屋登记部门为基础设立为隶属于政府的、与土地、房产等管理部门相独立的不动产登记机构。其理由如下：
(一)符合土地物权与其他不动产物权的关系
物权及其法律的重心为不动产物权，而不动产的核心在于土地物权。{9}在罗马法以土地吸收一切的时代自不待言，即使在土地权利与房产、森林、草原、矿产等其他不动产权利分离的今天，也无法改变其他不动产在自然属性上依附于土地的基本事实，因而以土地为基础和核心来创建不动产登记制度也就成为各国的通例。土地登记从性质上来说可以覆盖全部不动产登记，我国不动产登记机关的统一也应充分考虑到并符合土地物权与其他不动产物权的关系。同时，土地房屋登记是不动产登记的主体部分，房地产也是不动产交易的主要方面，解决了土地房屋的统一登记也就解决了不动产登记的核心问题，也为整个不动产统一登记打下良好的基础。 (二)具备统一进行不动产登记的条件
从登记资料的完备性、登记制度的规范性、登记覆盖率、登记工作人员业务水平等方面来看，国土资源管理部门都有了良好的基础。一是在机构设置上，目前土地登记已经实现了机构从中央到地方的五级设置，登记队伍健全，资料详备。二是从登记区域和类型上看，土地登记包括了国有土地、集体土地的所有权、使用权等登记，涵盖了城乡的范围，可以满足物权公示的要求。三是从基础资料的占有上看，目前国土资源部门现有的土地登记资料已经可以辐射到全国城乡大部分土地。2005年全国国有土地使用证发证率达76%，集
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