公共事业民营化的法律障碍与现实阻力(3)

法比拟的，加之“由于长期以来对公共雇员的父爱主义和庇护政策已经植根于文化中”，使得致力于公共事业民营化的改革者屡屡受挫，员工的态度成为左右民营化进程和成效的一大重要因素。2011年在浙江余杭和江苏宿迁等地出现的政府回购民营医院的做法从实践层面印证了这一事实。

(三)责任与控制问题

政府在公共服务中担负着义不容辞的责任，但是政府在公共服务中的责任并不意味着所有的服务需求都具有公共性特征，政府对所有的服务需求都具有义不容辞的责任。譬如说，医疗服务需求所具有的鲜明的层次性、复杂性和不确定性决定了只有当医疗服务需求呈现出公共品或准公共品特征时，才谈得上政府对于此种医疗服务需求的公共责任。(20)这意味着并非所有的医疗卫生机构都是公益性的，是否具有公益性关键看医疗服务的性质和特征，那些提供基本医疗卫生服务的医疗机构是公益性的，政府理应担负满足基本医疗服务需求的公共责任，而那些提供个性化、特殊性医疗卫生服务的机构显然不属于公益性范畴，这部分服务需求完全可以通过市场机制予以满足。(21)以感冒为例，流行性感冒的预防和诊治属于公共需求，感冒并发症的治疗属于私人需求。如果政府认为其有责任预防流行性感冒的发生，控制流行性感冒的蔓延和扩散，就可将流行性感冒纳入基本医疗项目，提供免费或限价服务。

公共事业民营化的成效往往有赖于公私部门合作伙伴关系的建立。但是，公共组织与私人机构直接联系在一起，可能使公民感到不解，即公共机构的行为是否真正是为了“公共利益”。而且，在公共机构内部，很多组织影响了单一项目的执行，因为内部组织的政治纷争使明显的单一项目的执行更加复杂。此外，不断依赖私人机构提供公共服务，强化和加深了政府的离散性。(22)可见，公民对

私营机构参与公共服务所引发的责任与控制问题表示了深深的担忧。同时，有学者认为：“简单地将公共责任与私人责任相互交换并不能解决问题，即使有明晰的合同安排或完全实行民营化，政府仍然负有责任。政府可以推脱承包商或承包机构负有职责，从而掩盖自己的责任，但公众不可能接受这种说法。当所签订的合同发生冲突，或承包商无法提供服务时——这种情况是经常发生的——政府将对此负有责任。”(23)公共事业民营化是政府为追求更经济有效的目标而作出的选择，虽然短期看经济上有所节约，但从长远看来，这种做法可能造成降低政府效率的后果。随着政府丧失对公共职能的控制，它可能丧失有效指导社会的能力，也可能丧失“政府”一词的字根的本质含义(24)。短期的效率是有限的，因为私人提供服务也将出现公共服务提供的很多垄断特征，有效的解决将以长远的疏远和无效为代价。政府在某些公共领域的退却引发了人们对于民营机构控制以及政府责任问题的担心，那些持反对意见的官员和民众更是如此。盖伊·彼得斯(B. Guy Peters)认为，民营化使政府丧失了仅仅通过权威来统治的能力，而不得不采用更加昂贵的机制来进行干涉。(25)可见，公共事业民营化改革不可避免地会引发责任与控制危机。

从现实来看，责任与控制问题一再成为了社会公众和政府官员反对和诟病民营化的理由，而且在公共利益的名义下，这种声音显得如此铿锵有力而又富于正义的色彩，尽管传统公共服务供给模式的失败一再提醒我们现有监管体制下公共服务的供给模式并不足以为信，社会公众对于公共服务绩效的不满是不争的事实，公共服务部门正在沦为一种看似负责任实则效率低下的部门。这无疑极具讽刺意味。对此有学者指出：“无论是‘市场化改革’的抨击者，还是‘放弃市场化’思路的倡导者，都对公立机构抱有一种一厢情愿的看法，即认为唯有公立机构才能有效地承担社会责任。??在他们看来，似乎只有公立机构才有可能承担社会责任，推进社会公益，而民营组织大都只关心私利。”(26)而国际研究也表

明：公共服务提供者的所有制形式与其绩效表现(尤其是费用高低)之间没有明确的关系。(27)但是，许多公众固执地认为，相比私人部门的雇员尤其是为“营利”机构工作的员工，公共雇员的价值观更能效忠于“公共利益”。同时，相比复杂的合同式或伙伴型的安排，公共部门的执行最终将更为直接，即便是其他方面都相同，公共部门也易于被监督。(28)可见，民营化所引发的责任与控制问题无疑会给改革增加意想不到的阻力。

注释：

①Owen E. Hughes，Public Management and Administration： An Introduction，2nd ed.，

New York：St. Martin's Press，1998，pp. 12-14.

②④(15)E. S. 萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社2002年

版，第305、307、318页。

③夏雅丽：《医院产权改革法律问题探析》，《西北大学学报》(哲学社会科学版)2007年

第2期。

⑤Pierre Guislain，The Privatization Challenge： A Strategic， Legal and

Institutional Analysis of International Experience, Washington D.C.： World Bank Publications，1997，pp.34-35.

⑥敖双红：《公共行政民营化的宪法正当性与现实境遇》，《湘潭大学学报》(哲学社会科

学版)2008年第2期。

⑦M. E. Beesley，Privatization，Regulation and Deregulation，London：Routledge，

1992，p.214.

⑧参见安东尼·唐斯《官僚制内幕》，中国人民大学出版社2006年版，第92-118页。

⑨(14)安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，中国人民大学出版社2006年版，第98、103页。

⑩B. 盖伊·彼得斯：《官僚政治》，中国人民大学出版社2006年版。第366页。

(11)Gordon Tullock，The Political of Bureaucracy， Washington D.C. Public Affairs

Press，1965，pp.38-40.

(12)Willanm Niskanen，Bureaucracy and Representative Government，Chicago：

AldineAtherton，1971，p.142.

(13)张国庆：《行政管理中的组织、人事与决策》，北京大学出版社1997年版，第274页。

(16)Jonathan Haskell and Stefan Szymanski, Privatization and the Labour Market

Facts, Theory, and Evidence, in Matthew Bishop, John Kay, and Colin Mayer eds., Prvitization and Economic Performance, Oxford Oxford University Press, 1994, pp.336-351.

(17)E. S. Savas, Privatizaiton The Key to Better Government, New Jersey Chatham

House Publishers, 1987, p.282.

(18)E. Steurle, Vouchers, in Lester M. Salamon ed., Handbook of Policy Instruments,

New York Oxford University Press, 2001, p.78.

(19)C. Hood, A Public Management for All Seasons, Public Administation, 1991, 69

(1) ,pp.3-19.

(20)杨燕绥、岳公正、杨丹：《医疗服务治理结构和运行机制——走进社会化管理型医疗》，

中国劳动社会保障出版社2009年版，第23-25页。

(21)詹国彬：《公立医疗机构民营化改革的模式及其比较》，《公共管理学报》2009年第

4期。

(22)Benny Hjern and David O. Porter，Implementation Structures：A New Unit of

Administrative Analysis，Organization Studies，1981，2(3)，pp.211-224.

(23)欧文.休斯：《公共管理导论》，中国人民大学出版社2002年版，第280页。

(24)Government的字根为govern，意为统治，治理；控制，支配。

(25)B. Guy Peters，Public Bureaucracy and Public Policy，in Douglas E. Ashford ed.，

History and Context in Comparative Public Policy，Pittsburgh：University of Pittsburgh Press，1992，p.211.

(26)顾昕：《走向全民医保：中国新医改的战略与战术》，中国劳动社会保障出版社2008

年版，第55页。

(27)世界银行：《2004年世界发展报告：让服务惠及穷人》，中国财政经济出版社2004

年版，第151-152页。

(28)Catoe Meyer and Mitchell Norton，Government Contract Fraud，American Criminal

Law Review，1992，29， pp.429-484.

百度搜索“77cn”或“免费范文网”即可找到本站免费阅读全部范文。收藏本站方便下次阅读，免费范文网，提供经典小说综合文库公共事业民营化的法律障碍与现实阻力(3)在线全文阅读。