-夏书章公共行政学教案

中国过去所使用的?行政管理?在英文或其它国家的学科领域找不到与此对应的概念，它只近似于与此相关的学科?Public Administration?。中国的?行政管理?主要是政府对公共事务的管理，或者叫做政府的行政管理。20世纪70年代西方国家以政府改革为主要内容的?公共管理运动?(Public Management Movement)及其理论在90年代中后期传入到中国，加上中国社会主义市场经济体制的确立和发展、改革的不断深入，?公共管理?的学习与研究在中国方兴未艾。1997年国务院学科委员会修改研究生专业目录，把过去的?行政管理?专业归类到管理学，成为二级学科?公共管理?。

那么，目前中国是在什么意义上使用?公共管理?？中国将英文中的?Public Administration?和?Public Management?都翻译成中文的?公共管理?；而又将中文的公共行政和公共管理都翻译成英文的?Public Administration?。甚至有的学者还提出?在西方特别是在美国，从公共行政（Public Administration）到公共政策（Public Policy）和公共管理（Public Management）?的发展过程是?三次重大的范式转换?。[1]这种概念使用上的混乱局面必然会引起人们对公共行政学科的误解和导致难以与国际同类学科的接轨和交流。

英文中的?administration?和?management?都可以翻译成中文的?行政?、?管理?。但在西方国家公共行政学的主流学派中，一般称?administration?为?行政?；而把?management?称为?管理?。目前中文使用的?公共管理?及其含义实际上等同于英文的?Public Administration?。自威尔逊（Woodrow. Wilson）1887年发表?行政学研究（The Study of Administration）?提出公共行政学应当从政治学的研究中分离出来之后100余年以来，公共行政学经历了六次范式的转变。[2]在这个过程中，公共事务与政策分析已成为独立学科；但公共行政学科仍然开设政策分析以及公共事务相关的课程。即使在美国，目前存在的三种相关的专业硕士学位公共行政硕士（Master of Public Administration）、公共事务硕士（Master of Public Affair）和公共政策硕士（Master of Public Policy），但尚无公共管理硕士（Master of Management）；也没有独立的公共管理学院或公共管理学系。同时，美国最大的三家公共行政组织，包括美国行政学会（American Society for Public Administration）、美国公共事务与行政学院联合会（National Association of Schools of Public Affairs and Administration）和美国国家行政科学院（National College of Public Administration Science ）都仍然使用?行政（administration）?而不是?管理（management）?这个名词。因此，认为现在是由?公共行政（Public Administration）?发展到?公共管理（Public Management）?的时代，这是没有充分的学理依据和事实依据的。本课题正是在英文?Public Administration?的含义上来研究公共行政（也就是目前我国学术界所指的?公共管理?）的基础理论及其体系。

公共行政学（Public Administration）作为一个相对独立的理论研究领域或学科范式形成于19世纪末20世纪初。它虽然已历时100多年，形成了许多理论流派，并发生了重大变化，但它仍然保持着该学科的基本理念与内核。它所发生的变化只是研究方法、研究手段、以及随着社会发展变化而引起的公共行政价值取向主次地位的变化。然而，对我国来说，随着计划经济体制向市场经济体制的转型，与计划经济体制相适应的包揽一切的政府行政体制也必须向有限的政府行政体制转轨。同时，随着全球化和一体化趋势的日益明显，也给公共行政 [1][2]

陈振明：“公共管理范式的兴起与特征”，《中国人民大学学报》，2001年第1期。 张梦中：“论公共行政的起源与范式转变”，《中国行政管理》，2001年第6期。

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带来了巨大变化，各种资源、甚至人力资源都可以跨国界地自由流动，国与国之间的公共政策相互影响。这种转型、转轨、过渡以及全球化和一体化的大趋势，必然引起政府行政管理的性质、范围、内容和形式的发展变化，也必然引起政府及其它公共部门与社会、与企业、与市场、与社会团体组织、与社会公众关系的变化；同时还会引起政府公共行政目标的发展变化，由行政权力的行使主要是为了对社会的管理与控制发展变化为主要是为了为社会提供公共服务和满足社会公众的需求。因此，由过去?行政管理学?范式向?公共行政学?范式的转变，不只是研究方式的转变，而是涉及到基本理念或信念的变化；管理对象的范围、内容、形式和手段的变化；管理性质和管理目的的变化；提供公共服务主体范围的变化；管理关系的变化等。一句话，这是一个全新的学科体系的再造过程，也就是有中国特色的公共行政学范式(Paradigm)的形成过程。

本课题是以?公共（public）?为核心，回答和解决公共行政的主体问题、公共行政的客体问题，即公共行政活动的内容与范围问题和公共行政的行为方式问题。从静态的公共行政学理论、动态的公共行政行为和未来的公共行政学发展趋向，来研究和回答这三个问题、建构公共行政学的范畴体系和学科体系，是本课题的研究目的。

第一节 公共行政的概念

一、公共行政的概念

一门学科的科学性与应用性是和这门学科概念的规范性、定义的明确性密切相关的。因此，要认识和把握公共行政学理论及其体系，就必须先从探讨它的概念入手。公共行政的明确含义是什么，国内外学者都有不同的说法。而且，随着社会的发展变化，公共行政的含义也会产生变化。

（一）国外学术界关于公共行政概念的界定

1．?公共行政的过程就是实现政府意图或愿望的种种行为。因此，公共行政就是政府的持续不断地活跃着的‘业务’工作，这种业务工作是通过一系列组织和管理程序，同法律的执行联系起来的；至于这种法律则由立法机关（或者其它权威性的机构）制定，并由法院进行解释。?[1]

2．?公共行政就是为消费者社会公众有计划的供给公共产品和公共服务，以满足他们的需要。?[2]

3．?我们提出的关于公共行政的一种新的概念框架就是公共行政作为一种观念设计，它着重于公共行政决策的制定与理会、公共行政的目的与行为、变革、想象力与创新，及其与社会的相互作用和共同生产。?[3]

4．?在一般意义上所使用的公共行政概念是对制定和执行公共政策全部行为的一般性表述。?[1]

[1]

[美]德怀特·沃尔多，《公共行政学》（1968年版），转引自李方译《公共行政学》，中国社会科学出版社1988年版，第10页。 [2]

Marshall Dimock, Gladys, and Douglas Fox, Public Administration(Fifth Edition, 1983). 转引自 Richard J. Stillman II, Public Administration: Concepts and Cases(Seventh Edition), Boston New York: Houghton Mifflin Company, 2000, P.2. [3]

Jong S. Jun, Public Administration(1986). 转引自 Richard J. Stillman II, Public Administration: Concepts and Cases(Seventh Edition), Boston New York: Houghton Mifflin Company, 2000, P.2. [1]

Cole Blease Graham. Jr., and Steven W. Hays, Managing the Public Organization(1986). 转引自 Richard J. Stillman II, Public Administration: Concepts and Cases(Seventh Edition), Houghton Mifflin Company, 2000, P.2.

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5．?公共行政是指：a)在公共设臵中共同合作的群体努力；b)包括所有三个部门——行政、立法和司法及其它们之间的相互作用和相互关系；c)明确地表达公共政策是公共行政的重要任务，所以，它又是政治过程的一部分；d)在一些重要的、有意义的管理方式或原则上，明显地不同于私域管理；e)与许多私人团体或个人结成紧密的联合，以便向社会提供各种服务。?[2]

6．?公共行政主要是指政府组织的政策与各项计划，以及公务员的行政对他们的行为负责。?[3]

7．?公共行政的含义可以界定为所有的过程、组织和个人（仅指公务员的职务与角色行为）联合起来，为执行立法机关、行政机关和法院采用和发布的法律或其它规则所进行的各种活动。对这个定义应理解为还包括制定和执行立法与行政命令中的许多管理事务。?[4]

8．?公共行政就是公共政策的执行。?[5]

9．?公共行政就是运用管理的、政治的和法律的理论与方法去完成立法机关、行政机关和司法机关的政府命令，以履行对整个社会及其各个部分进行规则管理和提供公共服务的职能。?[6]

10．公共行政的?目的是促进深入了解政府及政府与其所管理的社会的关系，鼓励制定更为关心社会需要的公共政策。?[7]

关于公共行政的概念，德怀特〃沃尔多在他早期研究《什么是公共行政？》中认为公共行政存在着?两种典型定义：（1）公共行政是为达到政府目的而对人与物质的组织与管理。（2）公共行政是管理国家事务的艺术与科学。?他还认为，关于公共行政学是艺术还是科学的争论，其原因在于?‘公共行政’这个词有两种用法?，?（1）知识探索的一个领域、一门学科或一种研究；（2）一个过程或一种行为——管理公共事务。这两种含义紧密相关，却又各不相同。?[8]

理查德〃J斯蒂尔蒙（Richard J. Stillman II）认为上述对公共行政概念一般地说包含了如下几个方面：a)公共行政是指政府行政部门的活动；当然，它也与立法和司法部门相联系；b)公共行政必须明确地表达和执行公共政策；c)公共行政包含着涉及到协调人的行为和人的努力的广泛问题；d)公共行政在许多方面不同于私域管理；e)公共行政担负着提供公共产品和公共服务的职责；f)公共行政执行法律的活动必须以法律为基础。[9] [2]

Felix A. Nigro and Lloyd G. Nigro, Modern Public Administration(Seventh Edition, 1989). 转引自 Richard J. Stillman II, Public Administration: Concepts and Cases(Seventh Edition), Houghton Mifflin Company, 2000, P.2. [3]

Charles H. Levine, B. Guy Peters, and Frank J. Thompson, Public Administration: Challenges, Choices,

Consequences(1990). 转引自 Richard J. Stillman II, Public Administration: Concepts and Cases(Seventh Edition), Houghton Mifflin Company, 2000, P.2 [4]

George J. Gordon and Michael E. Milakovich, Public Administration in America(1995). 转引自 Richard J. Stillman II, Public Administration: Concepts and Cases(Seventh Edition), Houghton Mifflin Company, 2000, P.3. [5]

William C. Johnson, Public Administration: Policy, Politics and Practice(Second Edition, 1996). 转引自

Richard J. Stillman II, Public Administration: Concepts and Cases(Seventh Edition), Houghton Mifflin Company, 2000, P.3. [6]

David H. Rosenbloom and Deborah D. Goldman, Public Administration: Understanding Management, Politics, and Law in the Public Sector(Fourth Edition, 1997). 转引自 Richard J. Stillman II, Public Administration: Concepts and Cases(Seventh Edition), Houghton Mifflin Company, 2000, P.3. [7]

[美]尼古拉斯·亨利，“Public Administration and Public Affairs”,Prentice· Hall 1989, P. 20. [8]

彭和平等译：《公共行政学经典著作选读》，国家行政学院出版社1992年版，第273—274页。 [9]

Richard J. Stillman II, Public Administration: Concepts and Cases(Seventh Edition), Boston New York: Houghton Mifflin Company, 2000, P.3.

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我们认为，国外学术界关于公共行政概念的认识与说明，无论其文字如何表述，公共行政的概念中都应说明公共行政的活动界限与边界、活动领域与内容，以及活动的目的。

（二）中国学术界关于公共行政概念的界定

我国学术界关于行政、公共行政的认识可划分为两个阶段。

第一个阶段是从20世纪80年代行政学在我国的恢复到1997年国务院学位委员会提出研究生专业目录的修改。在这个时间里，我国的行政管理学是作为政治学的一个分支学科进行专业设臵的；学术界经常使用的概念是?行政?、?行政学?、?公共行政?、?行政管理?、?行政管理学?。这些概念在含义上未作明确区别，都是指政府对国家事务、政府事务和社会公共事务的管理。为此，我们可以列举这样一些具有代表性的概念表述。

1．?我们认为，从社会主义国家的实际情况来看，行政是行使国家权力的管理活动，凡不属于国家机关的管理活动，便不属于行政。?；?行政不应只局限于国家行政部门的狭义的行政概念，也不宜使包括国家机关以外所有企业事业部门管理事务最广义的行政概念，而应将以行使国家权力从事国家管理活动，称为行政。?[1]?行政管理是伴随着国家的出现而出现的，有政府就有行政管理。?[2]

2．?行政管理是国家的基本职能之一，是对国家事务的一种有组织的管理活动，目的是实现统治阶级的意志。?[3]

3．行政是?行使国家权力、从事国家事务管理的活动。?[4]

4．?行政是国家的组织活动，是行使国家权力，管理整个社会的活动。?[5] 5．?行政是指国家行政部门管理国家事务、政府事务和社会事务的活动。?[6] 6．?行政是国家政务的管理活动。?[7]

7．?所谓行政管理，是指国家产生以后，国家政府部门通过组织、领导、指挥、协调和全体工作人员的共同努力，以完成行政任务，实现国家目标的一种基本政府职能。?[8]

8．?行政管理也即行政，主要是指国家行政机关对国家政务的管理活动。这里包括国家行政机关对国防、外交、国家荣典等国家事务的管理；对经济、科教文卫、治安、环保等社会公共事务的管理；对行政机关自身的机构设臵、人员、经费、财物、工作程序等国家行政系统内部事务的管理。?[9]

9．?所谓行政，是指国家行政系统行使公共权力，执行国家意志，推行国家政务，管理社会公共事务的活动。?[10]

第二个阶段是从1997年研究生专业目录提出修改一直到现在。在这个时间里，中国社会主义市场经济和社会改革获得了日益深入的发展，并处于由计划经济体制向市场经济体制过渡的历史转轨时期；国际经济一体化、全球化的趋势日益明显，对政府公共行政带来了重 [1][2]

夏书章：《行政管理学》，山西人民出版社1984年版，第5页。 夏书章：《行政学新论》，中国政法大学出版社1985年版，第1页。 [3]

应松年等编著：《行政管理学》，北京师范大学出版社1986年版，第4页。 [4]

田禾著：《中国社会主义行政管理学导论》，西南师范大学出版社1986年版，第2页。 [5]

王健刚等编著：《行政管理学》，上海交通大学出版社1987年版，第1页。 [6]

谭健主编：《现代行政管理手册》，辽宁人民出版社1987年版，第1页。 [7]

黄达强、刘怡昌主编：《行政学》，中国人民大学出版社1988年版，第3页。 [8]

李方、李福玉主编：《行政管理学基础》，高等教育出版社1988年版，第10页。 [9]

许文惠主编：《行政管理学》，红旗出版社1992年版，第1页。 [10]

张德信、李兆光主编：《现代行政学》，红旗出版社1993年版，第3页。

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大冲击；同时，西方国家以政府改革为核心的?新公共管理运动（New Public Management Movement）?的思想理论，开始大量传入中国。与体制转型的社会现实相联系和外来新思想的影响，我国学术界也开始对过去的?行政管理?概念进行重新认识，提出了有别于?行政管理?的?公共管理（Public Administration）?新概念。需要强调的是，我国目前所说的?公共管理?实际上就是西方的?Public Administration（公共行政）?。现在我国学术界关于公共行政概念的认识也是众说纷纭。为了便于说明，我们在此列举几种具有代表性的观点。

1．学者张成福教授认为，a)公共行政应更多地被视为一种民主国家治理的过程，而不仅仅被视为一种管理过程；b)公共行政应承认政府在国家治理过程中的正当性，避免过度强调市场，造成?空洞化的国家?；c)公共行政应关注其公共性，避免公共精神的丧失；d)公共行政应从政府与社会、公共部门与私人部门、政府与公民的互动角度思考问题，避免两极化思考；g)公共行政应跨越?左?的和右的意识形态，发展较为中性的整体观点；f)公共行政固然要向企业学习，但大可不必亦没有必要走向?自我结构?，甚至于反国家的道路；h)公共行政不应淡化对公务伦理的要求；I)公共行政既要重视公共系络，也要重视管理的知能与策略。[1]

2．学者陈庆云教授认为，公共行政是指那些不以营利为目的，旨在追求增进与公平分配社会公共利益的调控活动。[2]

3．学者陈振明教授主张和推崇管理主义，认为现在是公共管理（Public Management）时代。他在?公共管理范式的兴起与特征?一文中指出?将‘公共管理’当做一种与传统的公共行政学、公共政策范式（途径）相竞争的新范式或新途径?也是他本人所持的观点。关于公共管理与公共行政的区别，他进一步认为：a)公共管理学将研究的对象由政府行政机关扩大到其他非政府组织的公共机构（非盈利部门、第三部门）甚至私人部门的公共方面；而传统的公共行政则局限于对官僚机构的研究；b)公共管理学实现了由公共行政学的内部取向向外部取向的转变，由重视机构、过程和程序向重视项目、结果和绩效，这使公共管理的政治环境、战略管理、绩效评估、公共责任制等成为公共管理的核心主题；c)公共管理学更具跨学科、综合性的特点；d)公共管理学既是实证的，又是规范的；e)公共管理学将自身建立在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革的实践基础上，是从这种实践中产生的新理论范式，反过来成为指导这种实践的模式。因此，与传统行政学相比，它更具有现实性。[3]

4．学者王乐夫教授认为，公共行政是公共行政主体为了实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。[4]

5．蔡立辉博士认为，公共行政即是以政府为核心的公共部门、非盈利部门等社会公共组织运用政治的、法律的和管理的理论与方法，为了保护和实现公共利益所进行的管理公共事务、提供公共产品与公共服务的各种活动。[5]

中国学术界关于公共行政概念的认识，反映了中国社会转型与改革发展的现实，也反映了具有新时代理念的公共行政学在中国才刚刚起步发展的现实。因此，在公共行政的主体、 [1][2]

张成福：“公共行政的管理主义：反思与批判”，《中国人民大学学报》，2001年第1期。 陈庆云：“公共管理研究中的若干问题”，《中国人民大学学报》，2001年第1期。 [3]

陈振明：“公共管理范式的兴起与特征”，《中国人民大学学报》，2001年第1期。 [4]

王乐夫：“论公共管理的社会性内涵”，《政治学研究》，2001年第3期。 [5]

蔡立辉著：《政府法制论——转轨时期中国政府法制建设研究》，中国社会科学出版社2001年12月版，第7—8页。

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