浅谈我国城市社区管理中存在的问题与对策(3)

居民委员会的应然角色在法律上早有明确的规定，但其现实中的角色却与其应然角色不符。《城市居民委员会组织条例》明确指出居民委员会是“群众自治性组织”；1982 年新宪法第111条也规定居民委员会是“ 基层群众自治组织”；\年的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》更是明确规定了居民委员会是“居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。然而长期以来，居民委员会的自治性一直没能得到落实。目前，居民委员会实际上仍然是街道办事处的一个执行机构，并且过多的承揽了本该由政府、企业办理的事务，成了一个全能主义的准行政组织。

（八）社区管理经费紧张，社区建设滞后

社区管理干部面对大量的行政工作、纷繁的社会事务、复杂的拆迁纠纷和善后问题以及各种检查评比等，使社区干部背负了太多的责任，但社区的财力来源大都来源于政府的拨付,有限的财政拨付难以支撑日益繁重的社区工作。同时社区单位与群众对社区并不重视，更不会关心社区的财政，当社区群众出现了对自己不利的因素时，他们会大大抱怨社区服务的不周到，从不会考虑社区经济周转的困难处境，使一些社区干部工作积极性大受影响。另一方面由于政府投入不够，基层社区缺乏有效经济来源，导致目前社区设施普遍落后，致了“有项目缺硬件，想服务缺场所”的局面，严重制约了社区发展。

四、我国城市社区管理中问题的主要成因

（一）政治、体制方面的原因

1.政府部门过多参与本该由市场与社会组织行使的职能导致社区管理体制行政色彩浓厚。

由于我国长期实行的是高度集权的计划经济体制，这种经济体制强调党和政府是社会管理的唯一主体，直接管理经济和一切社会事务。下属各单位是政府管理的执行部门，没有自主权和自决权，形成了政府居高临下的以条条为主的纵向管理格局。改革开放以来，随着经济体制、政治体制和社会管理体制改革的进行，传统的计划体制逐渐解体，“政企分开、政社分开”的改革原则要求政府将应由市场和社会组织行使的职能剥离给企业和社会，但有些政府部门囿于既得的权力和利益，在实际操作中没能将非政府职能彻底剥离出来；有些政府部门习惯于计划体制下的行政化管理方式，不自觉地继续用非法制化、非社会化、非市场化的手段涉足社区工

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作；还有些政府部门担心社区自治组织和社会中介机构不能胜任某些社会工作，便有意识地干预社会组织行使社会职能。这种做法影响和制约着社区管理的发展。

2.社区组织结构、管理制度不完善

政府作为行政核心，拥有对社区主要的管理权。也就是已成型的“两级政府、三级管理”的社区管理体制。街道办事处管理着居委会，并通过它来处理大部分具体的社区事务。1982年，宪法中首次明确指出居委会作为基层群众自治组织，办理本居住地区的公共事务、公益事业、调解民间纠纷、协助社会治安，并向政府反映民众的意见、要求和提出意见等。但除了这种政治性的社区组织之外， 我国民间社会组织并不是很多，很多组织只是个形式，在城市社区管理中并没有发挥应有的作用。政府从观念上没有对民间社会组织的重视，所以对社会组织日常运作并没有给与应有的扶持，其它成熟的社会组织几乎还未形成。

由于在社区制还处于探索时期，目前的社区建设仍然处于由“街道制”向“社区制”的过渡阶段，新旧体制交替阶段很多管理制度不规范，不完整。各个城市社区根据自身制定的制度虽然起到临时过渡作用，但由于缺乏统一制度规范，对社区管理中出现的问题没办法统一解决，对于滥用权利的行为监督和制约更是无从谈起。

3.社区组织建设缺乏创新

我国城市社区管理长期以来一直实行的是“二级政府”与“三级管理”的管理体制。这种管理体制模式单一，而且大多采取的是行政的管理方法和管理手段。这与目前的市场经济体制极不适应,并严重地束缚了城市社区的发展。而当前正处于我国的政府转型时期，城市社区管理应把行政管理方法和手段作为工作的辅助手段而不应是主要措施。但由于长期受计划经济管理模式的影响,城市社区第三层次的管理者——街道办事处在城市社区管理方面存在着职责不明确、管理权限有限等问题。

（二）经济方面的原因

1.我国经济发展比例不协调

我国经济发展在各方面比例不协调，开始我国经济发展主要是重工业，轻工业和民用工业发展缓慢，改革开放后虽然各个行业都达到前所未有的发展，但是经济发展的同时并没有给与制度建设和体制建设足够的经济支持，导致我国政治体制长期落后于经济发展，反过来制度本身也制约经济的发展和人民生活水平的提高。

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2.政府对社区管理投入有限

当前我国社区没有独立财政权,财力来源大都来源于政府的拨付,有限的财政拨付难以支撑日益繁重的社区工作。这就使社区自治缺乏物质保障,很难适应日益繁重的工作任务，而随着各方面的发展，社区群众对社区服务越来越高，但却得不到满意的服务，这样就不可能达到可持续性发展。

（三）社会、文化方面的原因

1.社区服务项目不够全面

社区服务项目不够全面。社区由于受人员、经费等问题的制约，贴近群众、群众最迫切的服务还没有开展起来或开展的不到位。现阶段城市的社区服务，仅仅是单纯物质扶助的福利和救助，对社区居民物质和精神需要的服务较少。社区服务不能有效的满足居民要求。

2．居民缺乏集体意识

由于现代城市社区人员来自全国各地，再加上生活节奏加快，居民没时间关心社区事务，居民之间交往也很少，相互不了解，各自为战，没有共同的自我管理意识，另外，社区集体娱乐活动组织得较少，社区管理工作宣传力度不大和公开程度不高，居民便捷地了解社区工作状况的途径不多以及居民对社区中介服务组织的服务不满意，居民参与程度自然不高，这些因素都造成社区居民对社区归属感不够强烈。

3.我国老龄化加快，社区管理学科建立较晚

我国城市社区管理人员绝大多数年龄偏大，老龄化现象严重。政府对社区管理工作者的培训不系统、不全面或过分地流于形式。高校对社区管理、社会工作专业的设置较晚，其培养的为数不多的人才也没有完全到社区就业；社会力量办学中针对社区工作的培训课程更是稀少，社区管理工作缺少业余“充电”的场所；⑤对社区工作的科学的评价体系还没有建立起来，社会上对社区工作的职业性认定还未取得共识，这些都影响到社区管理队伍人员结构的改善和整体素质的提高。

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刘冬枝：《我国城市社区教育管理中存在的问题及对策研究》，科技信息2009第14期。

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五、解决我国城市社区管理中问题的对策

（一）构建社区自治组织体系,培育社区自治能力和提升社区自治功能

众所周知，我国社区管理的一大特色就是行政色彩浓厚。主要原因就是我国社区自治组织体系发育不完善，社区缺乏自治能力。有效的组织是培育社区自治能力和提升社区自治功能的基础。因此，城市社区管理体制改革的重要内容是重新构建社区自治组织体系，我认为社区自治组织体系应包括三个常设机构，即 “一个大会，两个机构”： 社区居民委员会、社区协商议事委员会和社区成员代表大会。

第一，社区居民委员会是社区成员代表大会的常设执行机构，在社区成员代表大会和社区协商议事委员会的授权和监督下，组织实施社区的管理、服务等事项。落实社区成员代表大会和社区协商议事委员会的决议，协助政府完成规定的任务，行使社区自我管理、自我服务、自我教育和自我监督的职能。

第二，社区协商议事委员会是社区成员代表大会闭会期间的代行常设机构，在居民代表大会闭会期间，代表居民代表大会行使议事、决策和监督职能，负责对社区建设与管理的重大问题提出意见和建议。议事会成员由社区成员代表大会推选产生，对居民代表大会负责。

第三，社区成员代表大会是社区最高权力机构。主要职责是选举产生社区议事协商委员会和社区居民委员会，审议和决定社区社会发展的重大事项。社区成员代表大会是社区成员表达自己意愿的渠道，它行使民主职能，具有自治组织的控制权，是社区成员切身利益的忠实代表。

（二）加快城市社区管理体制改革， 建设与社会需求相适应政府管理方式

制度建设是社区管理体制改革的保证，社区管理体制改革本身是一项系统的配套工程，它涉及利益调整、资源整合、权力下放、组织互动和其它相关制度改革，关系到社区居民的切身利益和社区民主进程。

我国的社区管理体制改革是在政府的领导和推动下进行的，因此，政府应积极给予制度供给和政策引导，为体制创新创造一个良好的法律制度和政策环境，切实做到改革有法可依，使社区管理在有序的法制轨道上正常运行。加快城市社区管理体制改革建设与社会需求相适应政府管理方式要明确居委会与各职能部门及其它社区组织各自所担负的职责。

居民委员会是基层群众自治组织，不是街道办事处的下属机构，履行管理辖区

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内公共事务和公益事业的职能，拥有社区自治权和对政府部门及其派出机构的监督权。政府应转变管理观念和管理方法，改变惯用的领导、命令、控制等行政化管理手段，改变因袭旧体制的“本位主义”，将应由市场和社会组织行使的职能剥离出来。

街道办事处是区政府的派出机构，代表区政府行使行政管理职能，它主要发挥指导、协调和服务功能。街道办事处应回收本应由其承担的却已转移给居民委员会的行政工作，下放一部分社会管理权给居民委员会。街道办事处与居民委员会的关系应界定在指导与协助的关系，居民委员会“自我管理、自我教育、自我服务”的内涵和外延应在法律上加以明确界定。此外，要界定社区自治管理的职责，诸如社区中介组织的发育和管理、邻里关照等社区公益事业建设等。

（三）建立完善的社区组织法律法规体系和行之有效的权利监督约束机制

从1989年颁布实施至今，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》已有二十年的时间，而这二十年恰恰是中国发生翻天覆地变化的时期，当务之急是重新修订《中华人民共和国城市居民委员会组织法》, 以法律形式明晰政府、社区内其他组织与基层社区组织各方的权责关系，使各方各司其责、各尽其能，信守自已的权力和职责边界，以适应变化发展了的形势需要。⑥

构建科学的监督机制和权力约束机制，这直接关系到整个社区的稳定和发展，也是维护广大居民利益、实现社区有效运作的重要保障机制。为了实现社区权力的良性运作，必须对社区管理权利进行有效的监督。

第一，在社区组织内部的监督上，建立社区评议街道和政府职能部门的监督机制。政府职能部门普遍在社区建立公示制、承诺制，主动接受社区成员的监督。凡社区成员意见较大，评议结果排位靠后的工作人员将被取消评优资格，下岗学习等待处理，连续排位靠后的调离岗位。

第二，明确居委会与各职能部门及其它社区组织各自所担负的职责。明确街道、职能部门必须独立承担的行政管理职责，政府部门把该由自已管理的事情管好，不推给社区。

第三，在社区群众监督的层面上，要广泛调动群众参与的积极性。其他可以利用媒体的网络效应，及时传递各社区建设与管理的成功做法和宝贵经验，也揭露当中出现的问题、治理的弊端；也可以聘用社区监察员，对社区各项事务进行规范化的监督，同时可以设立社区监督电话、社区留言板等，给居民创造便利的监督途径

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杨贵华：《社区建设与我国城市基层社会整合机制的创新》，科学社会主义，2006。

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